就在深圳最西端蛇口的民主试验停止后的第6个年头，深圳最东端的大鹏也进行了一场“票选镇长”试验。

　　1998年，广东省向全国人大提出在广东进行“三轮两票制”乡镇选举方式改革，获全国人大同意。之后，大鹏镇因“领导班子团结、村民纯朴、人口较少”的优势，战胜了西乡、布吉等镇而成为试点。

　　所谓三轮就是：提名候选人、联席会议确定候选人和投票选举三轮。其中有两次投票过程，即群众推荐票和人大选举票，又被称为“民间票”和“精英票”。其程序是先由当地选民直接推荐产生初步镇长候选人，然后由党委予以审查认定，再推荐给镇人大主席团作为镇长候选人进行大会选举。“两票”选举把群众推荐干部由间接变为直接，将多年来一直由党委圈定候选人的权利交给了群众。这次选举备受关注，被称为国内民主政治建设的一次重要探索。

　　1999年1月21日，大鹏镇群众推选镇长初步候选人工作拉开帷幕，为期7天。全镇年满18岁的5048名群众以无记名投票方式参加了推选，参与率达97%。推选方式是首先由群众自由推荐镇长初步候选人，当时共有76人获得提名，获100票以上的有6人，其中5人符合条件，这5人进行了一番竞选演说，经过民意测评投票，最终48岁的李伟文被确定为正式提名候选人。

　　1999年4月29日上午，大鹏镇第十一届人民代表大会第一次会议举行了第三次大会，45名人大代表全部出席。惟一镇长候选人李伟文全票当选。

　　时任大鹏镇党委书记的纪志龙表示，“两票制”的选举是扩大基层民主的一项大胆尝试，他指出，如果说“村官”直选是中国农村民主政治建设的一个生长点，那么，“两票制”推荐选举镇长则是基层民主政治建设的发展点。也有人认为这是广东省进行政治改革的重要步骤。

　　但这样的尝试并没有进一步延伸，而是戛然而止。深圳大学中国政治研究所的邹树彬说，虽然这一次是个落实型的创新，即由上面部署下面开始的一场民主试验，但他今天还能回忆起当时听到这个消息的振奋情绪。起码这是对传统干部人事制度的一次冲击，可惜这种试验最后未能坚持。从全国的先例来看，民主体制改革自上而下的要比自下而上的成功率高，且可持续性好。目前国内这两种动力仍处在成长之中，但他认为深圳有基础、有空间也有理由比其他城市先走一步。

　　本报记者 秦鸿雁 实习生 李琴

　　姗姗来迟的二次城市化

　　1.8万字的调研报告

　　大胆提出实施土地国有化

　　“实施农村集体土地的国有化，不仅可行，而且是迫在眉睫，越早实施越有利，必须争取主动。”1999年11月的一天，在深圳市规划国土局位于建艺大厦的一间会议室内，几十名规划国土官员仔细聆听杜海平的发言。杜海平用了近一个小时才读完这份长达1.8万字的《正视现实、勇于突破、深化改革、再创辉煌——宝安区土地管理存在的问题及对策》调研报告，大胆地提出，深圳应尽快以征地为核心，将集体土地抓到政府手中，并启动特区外的城市化进程。

　　事隔多年之后，时任深圳市规划国土局宝安分局局长，现已退休的杜海平仍记得当时的激情：“那份报告很系统，提出的改革设想也很大胆，也有一些措施没敢写进去，例如发行土地债券、对农村集体土地实施确权(等同于私有化)等，但口头也讲了。”

　　这份报告是为了当天那次“深圳市规划国土局土地管理工作务虚会”专门准备的，前后调研的时间长达半年之久，宝安分局专门为此抽调了十余名工作人员，杜海平则是报告的牵头执笔人。“当时深圳规划土地管理面临的形势已经非常严峻，在市局层面要找出路，所以让宝安做先锋。”杜海平说。

　　现仍在政府任职的一位官员当年也是报告的执笔人之一，但在谈起这段往事时，他说：“我猜测，市局让我们进行这次调研，可能与即将在2000年展开的市领导换届有关，是想为新一届市领导班子提供决策参考。另外，当时国家也有一个大背景，便是关于农村集体土地流转问题的讨论。当时国土资源部正在酝酿集体土地如何管理的相关方案，前前后后来过几次深圳。”

　　1999年违法抢建风潮

　　特区有史以来规模最大

　　1999年时的深圳，违法用地、违法建筑蚕食土地的状况虽没有达到今日深圳之“难以为继”的地步，但也是前所未有的猖獗与疯狂。

　　违法建筑、违法用地现象一直与经济特区相生相伴。国门打开之后，城市的快速发展、外来人口的大量拥入迅速抬升了土地的价值，国有土地有偿出让使得土地成为一种“生产要素”进入市场，以地生财的传统观念驱使集体土地脱离政府掌控，或进入“黑市”非法转让，或直接兴建违法私房和厂房出租。按照这份调研报告的说法，到1999年时，宝安区的土地管理局面已经“失控”。

　　1991-1997年，宝安全区累计出让土地1994.7万平方米，而同期的违法用地却达到了7105万平米，是政府出让土地的3.5倍。1998年，全区新增违法建筑2000余栋，但到了1999年，新抢建违法建筑猛增到了9867栋，其中既有私房，也有厂房。

　　1999年的抢建风潮不止宝安一区，而是全市性的。当年3月5日颁布实施的《市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定》明确规定在这一日期之后所建的违法建筑将一律受到查处，在抢搭“末班车”的心理驱使下，发生了一次特区有史以来最大规模的违法抢建风潮。据市政府2004年一份《关于我市违法建筑问题的调研报告》显示，到2000年底，全市各种违法建筑达1.21亿多平方米，已占建筑物总面积3.38亿平方米的三分之一多。

　　采访中，杜海平向记者讲起了当年的一个笑话。1999年，宝安区某镇政府换届，镇政府提出人均工业厂房“一百平米脱贫、二百平米致富、三百平米奔小康”的任期目标。可谓雄心壮志，既看得见，又摸得着。但是决策者恰恰忽略了土地、资源对经济增长的承载能力。该镇只有52平方公里的可建设用地，且已开发了90%以上，当时的全镇人均工业厂房129.1平方米，尚未达到致富水平，要突破人均300平方米，地从何来？

　　农村集体土地所有制

　　当年深圳土地问题的根源所在

　　“在城市化地区，说不清道不明的农村集体土地所有制是个大麻烦。”杜海平等人着手调研后，立即把目光盯在了深圳土地问题这一根源所在。

　　1999年9、10月间，杜海平带领几名宝安分局工作人员，经过多个昼夜的辛苦写作，完成了这份调研报告的初稿。报告中首先对当时宝安区土地工作面临的问题、根源进行了全面分析，还提出了解决问题的6项措施、共计29条具体办法。首先是以征用、保留征用、收归国有、集中集体土地使用权等办法将集体土地分类处置，大部分转为国有；其次是按照现代企业制度要求深化农村股份合作制改革；与此同时，城市化的相关配套措施也应同步跟上。

　　4年之后，深圳宝安、龙岗两区加快城市化工作全面铺开，改革方案的基本精髓与这份报告几乎一致。根据这份报告的测算，宝安区当时可征为国有的集体土地规模为100平方公里，需要50亿元用于安置补偿。“当时这是个天文数字，宝安区一年的国土基金收入不过十几亿。”杜海平说。但到了今年深圳正式展开特区外的城市化转地时，包括龙岗区在内，数字已经是——补偿范围235平方公里，约需安置补偿费163亿元。

　　一位规划人士认为，如果在1999年过后立即展开征地工作，不但在资金投入方面要比现在的数字小，征回来的土地至少可比现在多出150平方公里。

　　重新审视这份报告，杜海平认为仍有探讨的余地：“历史地看，全部将集体土地统征为国有，是否非常合理也是个未知数。”

　　1992年宝安撤县改区

　　探索解决土地问题可追溯至此

　　在深圳市规划国土局原总规划师郁万钧的记忆里，虽然深圳市委、市政府将土地问题真正提到议事日程上始自1999年，但对解决土地问题的探索则要上溯到1992年完成特区内城市化之后，甚至更早。

　　“1992年，宝安撤县分为宝安、龙岗两区。改区干什么？就是要按照城市化的要求进行建设发展。”当时，郁万钧任深圳规划国土局地政处处长，恰好负责土地工作。“我们想借着特区内土地国有化刚刚完成的大好势头，顺势推动宝安、龙岗的土地国有化。”

　　想法虽好，但到了宝安、龙岗两区推动此事时却碰了钉子。“基层干部来自农村，他们对土地的感情和我们移民不一样。他们认为，土地就是自己的。所以，每次我们欲推动此事，均被以‘阻碍当地经济发展’为由挡了回来。”郁万钧说，当时由于没有来自市委、市政府的“尚方宝剑”，单凭规划国土部门的推动，力量十分薄弱。

　　虽然杜海平等人的此次调研在早年的基础上更为系统和周全，但在那次会议上提交了这份报告后，从此便再没了下文。

　　这份报告最终到底有没有提交市政府？相关措施有无向市领导进行过口头汇报？日前，记者试图联系时任深圳市规划国土局局长的刘佳胜，被告知刘已经出国，无法联系。

　　报告的结局留给人们的只有猜测。“或许与第二年初发生的‘5·18’专案有关吧。案件发生后，规划国土系统人人自危，自然也就无心做事。”有人如此猜测。2000年，中央纪委和省纪委对原深圳副市长王矩严重违纪违法案展开了查处。王矩曾在深主管规划国土工作，此案拔起萝卜带出泥，案发后陆续又有多名规划国土官员遭到了查处。

　　“历史的轨迹有时不是哪个人能够左右的，很多偶然的因素都可能使一件事情成功或者泡汤。”时过境迁之后，杜海平告诉记者，对待历史必须抱着一颗平常心看待。