公司垫资修路遭遇尴尬回报

　　本网记者 李松

　　“我公司投资一亿多元修建了这条路，可政府当初许下的承诺现在基本已经落空了，难道政府就可以不讲诚信？”望着湖南省长沙市岳麓区金星大道上的如织车流，望着这条自己投资修建的路，湖南非凡置业发展有限公司(以下简称非凡公司)董事长樊辉颇显无奈。

　　“土地换投资”：开发商斥巨资修路

　　为了加快城市道路建设，2002年，长沙市岳麓区政府决定在市政府附近开发金星大道。2002年5月16日，长沙市岳麓山建筑工程公司(以下简称麓山公司)与岳麓区政府签订了一份《投资建设金星大道(北A段)合同书》，合同约定由麓山公司投资修建金星大道(北A段)，待工程竣工验收并进行工程决算审计后，岳麓区政府采取“多退少补”的原则将金星大道两旁约八百亩土地回报给麓山公司。合同签订后，麓山公司项目经理樊辉注册成立了以其为法人代表的非凡公司，作为投资方进入金星大道开始建设。

　　2002年12月20日，麓山建筑公司向岳麓区政府提出申请，要求直接将回报的滚动开发用地给非凡公司。岳麓区政府负责人在此请示中作出了原则同意的批复并加盖了岳麓区政府的公章。在区规划局、市国土局、建设局、省政府、金星大道指挥部同意后，非凡公司作为投资方进入金星大道开始施工，其公司董事长樊辉还兼任金星大道指挥部副指挥长。非凡公司进入金星大道施工后，认真履行合同义务，积极筹措资金修建道路。同时，非凡公司还向有关部门交纳了回报用地各种报批税费及费用。岳麓区政府也按约协助非凡公司将土地征用到市国土局的名义下。

　　本以为等工程竣工后便可以获取自己的回报，然而，就在工程快要完结时，岳麓区政府的一次定向招标行为使非凡公司的“土地回报”落了空。

　　出尔反尔：政府将“回报土地”卖给他人

　　就在非凡公司如火如荼地修建金星大道时，岳麓区政府却将原本合同约定的给投资商的“回报土地”开始挂牌定向招标，深圳卓越公司顺利中标。

　　眼看自己投资换来的回报用地即将拍卖给他人，情急之下，非凡公司想通过法律途径来制止岳麓区政府的卖地行为。2004年4月26日，非凡公司向长沙市仲裁委员会申请仲裁，当日长沙市仲裁委员会立即函告长沙市国土局、岳麓区政府，要求停止拍卖行为。第二天，湖南省高级人民法院书面下达财产保全裁定通知要求停止拍卖，但最后有关部门还是强行将土地卖给了卓越公司。

　　仲裁裁决：政府对纠纷负有责任

　　2004年11月25日，长沙市仲裁委员会对麓山公司及非凡公司与岳麓区政府之间的投资建设道路合同纠纷下达裁决书。

　　仲裁庭认为：2002年5月16日，岳麓区政府与麓山公司签订的合同、2002年12月20日麓山公司向岳麓区政府提交的请示以及岳麓区政府作出的批复均是双方当事人真实意思的表示，合同条款没有违反法律法规的禁止性规定，合同合法有效，双方当事人均应依法严格履行。合同中双方对道路建设滚动开发用地的投资回报方式的约定，在理解上和履行上存在分歧，但在具体操作上，对带项目定向拍卖合同约定的回报地应与麓山公司及非凡公司沟通协商达成一致意见。岳麓区政府在合同双方没有取得一致意见的情况下，便与卓越公司签订投资意向书，向市国土局及市政府要求将金星路滚动开发用地实行带项目招标出让的行为操之过急，对纠纷的形成有一定的责任。

　　长沙市仲裁委员会最后裁决：申请人麓山公司及申请人非凡公司应在裁决书送达之日起90日内将工程竣工验收并进行工程决算审计，被申请人岳麓区政府应在工程决算审计完成后90日内按审定的投资额，依照合同约定，以新征土地和新征土地开发收入并根据相关的法律法规、政策性文件回报给麓山公司及非凡公司。

　　望“地”兴叹：“土地换投资”尴尬收场

　　在仲裁委作出裁决书后，为了保证裁决书能执行，非凡公司随即向湖南省高级人民法院申请采取执行前的财产保全措施。2005年8月24日，湖南省高级人民法院作出了执行前财产保全措施，冻结岳麓区政府账上资金6000余万元。

　　非凡公司的官司是打赢了，然而该公司与岳麓区政府这种“以土地换投资”的做法目前却面临尴尬收场。非凡公司代理律师说：“按照裁决书确定的内容，岳麓区政府应在工程决算审计完成后90天内，依照合同约定，以新征土地和新征土地的开发收入并根据相关的法律、法规、政策性文件回报给麓山公司、非凡公司。但是至今，工程决算审计已完成，道路已移交，岳麓区政府仍然没有丝毫履行裁决书的意思表示和行动。岳麓区政府以‘土地回报’的方式来履行裁决书已不可能。”“早知如此，当初还不如不投资。我公司一个多亿元的投资换来的却是这种回报，我心里总有股说不出的滋味。”非凡公司董事长樊辉望着已成他人土地的“回报用地”，只有望“地”兴叹。

　　专家评说：政府应当诚实守信

　　对此，记者日前走访了有关专家学者，中国社会科学院法学研究所研究员张明杰说，长沙市岳麓山建筑公司与岳麓区政府签订的《投资建设金星大道(北A段)合同书》是行政合同，行政合同与行政主体以一般的民事法人身份就民事权利或者利益订立的私法合同不同。

　　对外经济贸易大学教授黄勇也表示，行政合同与私法合同的相同之处在于，它也是合同双方意思一致的表示，因此，合同的订立、履行和变更等也应当遵循法律规定。行政主体在行政合同中的优益权是有限制的，只有在行政合同的继续履行将不利于公共利益的发展时才可以变更或者解除行政合同。而在本案中，行政相对一方已经履行了合同义务投资修建了金星大道，显然没有不利于公共利益发展的因素。

　　张明杰研究员说，信赖保护是现代行政法的基本原则之一，是私法中的“诚实信用”原则在公法中的运用。行政合同的内容具有公益性，而且行政主体对合同的变更和解除享有行政优益权。但依据信赖保护原则，政府对自己做出的行为或承诺应守信用，非依法定程序，不得随意变更，不得反复无常，即便因公共利益需要变更行政行为，也应当依照法定程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。在本案中，非凡公司是出于对政府的承诺回报的信任才投资修建金星大道的，非凡公司预期利益应当受到保护。

　　信用缺失，已经成为建设和谐社会的重要问题，没有信任，哪来的和谐。作为政府更应当是建立诚信社会的主导力量，如果连盖政府大印的合同都不敢信了，你还敢信谁。（责任编辑：徐艳丽）