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自2005年7月起，安徽省巢湖市采取先试点后全面推行的步骤，在全市进行了乡镇综合改革。通过撤并扩大乡镇和行政村；撤并乡镇党政机构和事业单位，减少机构和人员；推行乡镇党政正职及村支部书记、村委主任一肩挑，副职交叉任职。乡镇党政班子10个人中减少六个，行政编制10个人减少两个，乡镇事业编制10个中减少4.7个，事业人员编制10个人中减少2.8个。
巢湖市委书记夏望平说，改革要考虑到稳定和减少成本。 如果将事业单位从现阶段就全面走向市场，实行彻底转制，就要牵涉到职工买断工龄走人、全员进入保险、养事投入不减等一系列的经济成本问题。经测算，庐江县仅此一项，全县就要一次性支付改革成本近4000万元，县即期财力难以支持。而在保证事业单位投入不减的情况下，采取规范机构设置，实行全员聘用制，既降低了即期改革成本，又能最大限度地激发事业单位的活力和保持社会的稳定。
“不是上面要我们改，而是农民要改，基层干部要改，我们自己要改。”面庞清秀、身材消瘦的范洛森看上去更像一个学者，说话的语气十分坚定。
巢湖市乡镇综合改革透视
石头镇党委书记王永高说，我现在的权力既大了又小了，大是因为书记镇长一肩挑，镇的面积变大了，人口多了，小是因为现在只管三个办公室——党政办、经济发展办、社会事务管理办。
石头镇是安徽省巢湖市101个乡镇中的一个，到今年4月全市有31个乡镇被撤并，减幅达30%。同时，一部分行政村也被撤并了，由1687个缩减为941个，减幅达44%。
“一边是镇村数量的减少，一边是镇村人口和版图的扩大。”庐江县委书记范洛森说，这有利于人流、物流、信息流的集聚，有利于集镇的集聚和辐射效应的形成和发挥。
自2005年7月起，巢湖市采取先试点后全面推行的步骤，在全市进行了乡镇综合改革。通过撤并扩大乡镇和行政村；撤并乡镇党政机构和事业单位，减少机构和人员；推行乡镇党政正职及村支部书记、村委主任一肩挑，副职交叉任职。乡镇党政班子10个人中减少六个，行政编制10个人减少两个，乡镇事业编制10个中减少4.7个，事业人员编制10个人中减少2.8个。
“此次改革规模之大，力度之大，是历史上少有的，但却出乎预料的顺利。”巢湖市委书记夏望平说，全市乡镇撤并过程中，只有无为县个别乡镇不太稳定，到省里上访，原因是撤销后政治中心转移，对原乡镇所在地的经济发展有一定的影响。
并村工作得到了老百姓的热烈欢迎和拥护。庐江县白山镇并村工作于2005年11月正式启动，历时两个月，通过调整，该镇村包括社区数由原来的25个调减为11个，村干部由原来的120精简为79人。白山镇根据《村民委员会组织法》，采取以户代表的形式进行表决，结果是：该镇共16048户，实际参加表决户14180户，表决率为88.3%，赞成户14078户，赞成率为99.3%。
据了解，巢湖市乡镇综合改革的主要内容是，突出乡镇政府职能界定、乡镇规模调整、内设机构设置、干部人事制度改革、事业单位改革、人员分流安置和考核体系建立等7项。
全市各乡镇统一设立党政办公室、经济发展办公室(挂镇村规划建设办公室牌子)、社会事务管理办公室(挂计划生育办公室、社会治安综合治理办公室牌子)等三个综合办公室。
乡镇党政班子领导职数设置为七至九名，并一律实行党政主官合一，其他领导成员交叉任职，设副书记两名，分别兼任镇人大主席和纪委书记，设党委委员四至六名，其中二至三人兼任副镇长，一人兼任人武部长。全面实行乡镇领导班子成员“一推双考”(民主推荐、理论考试、组织考察)，中层干部、事业单位负责人竞争上岗，一般干部职工竞争上岗、双向选择。按照每千人一名村干部的标准配备村级干部，村党组织负责人与村委会主任一肩挑，其他村两委成员交叉任职并兼任所在村民小组组长等。
建立与乡镇新职能相适应的考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，考核项目主要是综合经济指标、人口环境、社会稳定、服务“三农”绩效等，探索民意调查等考核办法。建立乡镇主要领导任期目标责任制。
市、县、乡镇的干部对“主官合一、减少副职、交叉任职、不交叉分工”的做法普遍赞成拥护。庐江县委书记范洛森说：“对于基层来说，党政实际分不开，村级必须一肩挑，乡镇必须一肩挑，我看县一级也可以一肩挑。”该县泥河镇书记夏远生说，这种做法减少摩擦，提高效率，书记的职责更明确、责任更重大。
但也有不少人担心，党政正职合一之后，乡镇书记和村支部书记的权力更大了，必须建立起一套监督和制约书记权力的制度。还有人认为，党政分开是改革方向，应该坚持党政分开。
夏望平说，改革要考虑到稳定和减少成本。如果将事业单位从现阶段就全面走向市场，实行彻底转制，就要牵涉到职工买断工龄走人、全员进入保险、养事投入不减等一系列的经济成本问题。经测算，庐江县仅此一项，全县就要一次性支付改革成本近4000万元，县即期财力难以支持。而在保证事业单位投入不减的情况下，采取规范机构设置，实行全员聘用制，既降低了即期改革成本，又能最大限度地激发事业单位的活力和保持社会的稳定。
夏望平说，改革必须增强服务而不是削弱服务。将计划生育服务、畜禽防疫等公益性事业和公共服务事项所需经费，纳入县、镇财政，并在保证其基数的基础上，根据财力增长相应增加。镇政府和县直有关部门按年度核定公益性事业和公共服务经费，采取政府购买或委托服务等方式。
撤并镇村节约运行成本十分明显。庐江县具体负责实施乡镇综合改革的县委副书记尚新梅帮记者算了几笔账，一个村一年的差旅费、办公费、招待费约两万元，一个村干部一年的工资约6000元，一个村按七名干部计，撤并一个村一年可节约资金5.6万元。一个镇40多个机构一年的办公费、差旅费、招待费约100万元，人员按50人计算，人均工资奖金按1.5万元计，撤并一个乡镇一年可节约资金175万元。
目前党政机关和部分事业单位裁减下来的人员还享受着财政供给，但随着时间的推移，财政供给人员支出减少将越来越明显。
范洛森认为，乡镇综合改革的效果不在眼前，而在五年之后，由于对生产关系进行了部分调整，生产力必然释放出能量。
国务院农村税费改革办公室有关同志于去年11月下旬到庐江县检查调研，国务院税改办副主任黄维建说：“庐江县的改革为全省、全国带了一个好头，过去改革主要是减轻农民负担，现在的改革是解决管理体制和机制问题，过去的配套改革变成了主体改革，其方式发生了变化。”
巢湖市乡镇综合改革：依法按规办事 妥善人员安置
巢湖市在乡镇综合改革中做到两个坚持。
坚持依法办事。严格依照《村民委员会组织法》、《农业技术推广法》、《森林法》、《土地管理法》、《计划生育法》等一系列法律法规，在法律允许的范围内进行改革创新。依法进行村民表决是并村工作中最重要的环节，全面采用以村设立主会场与流动票箱相结合的办法进行投票表决。
坚持按经济规律办事。从推进城镇化、加快区域经济发展和降低行政成本出发，统筹考虑地理环境、人口密度、经济布局、历史沿革、发展现状和交通、水系等自然条件，以及方便群众等因素，适度调整扩大乡镇规模。庐江县新渡乡并到同大镇之后，该乡政府所在地的渔网产业转移到了渔网之乡石头镇，石头镇以前有180户、500台织机，现在增加到200户、600台织机。
人员分流是个大问题。各地制定阶段性的激励政策，采取多种形式，妥善安置好乡镇机关、事业单位分流人员。党政机关人员分流形式和激励政策主要有：
——提前离岗，对男年满55周岁、女年满50周岁的乡镇机关人员实行提前离岗，离岗期间享受在职人员同等工资福利待遇，全市共有454人提前离岗。
——提前退休，对工龄满30年，或男年满55周岁、女年满50周岁且工龄满20年的乡镇机关人员，经本人申请、组织批准，可办理提前退休，并按省里有关规定增加工资补偿，全市共有178人办理了提前退休手续。
——到基层任职，选派年轻干部到村或社区任职，三年内保留其原有身份、职级、待遇不变，机关缺编时可重新安排工作，全市共有160人到基层任职。
——辞去公职自谋职业，对辞职人员给予一次性补偿，全市共有308人辞职。
——待岗、到企业任职挂职等形式，全市共有567人待岗。
对事业单位人员，采取了余缺调剂、提前退休、停薪离岗、到企业任职等办法进行安置；鼓励自愿辞去公职自谋职业，对其发给一定的补偿金，并参照企业化管理单位办理养老保险，其工作年限视为缴费年限。
对退下来的村干部，给予适当的经济补偿。如庐江县规定，正职以2000元为基数、工龄每年加100元的标准补助，副职以1000元为基数、工龄每年加100元的标准补助，55周岁以上另加1000元。
机制体制创新是农民的要求
今年3月中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉到安徽考察调研时指出：“千万不可忽视农村改革，千万不可忽视体制和机制创新。”巢湖市委书记夏望平说，他对回良玉副总理这句话印象特别深刻。
“不是上面要我们改，而是农民要改，基层干部要改，我们自己要改。”面庞清秀、身材消瘦的范洛森看上去更像一个学者，说话的语气十分坚定。
范洛森说，农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。
——定位不清，职能不明，职责模糊。取消了农业税和“三提五统”等费用之后，乡镇政府和干部干什么？出现了许多“该管没有管，管不好、不该管乱管，管出了问题”的现象。有人称乡镇政府为“维持会”，意思是只能维持当地的基本稳定和政府的正常运转，没有精力和能力抓经济发展和为群众服务。
——党政和事业单位机构多，吃“皇粮”的人多，运行成本高。据庐江县的调查，乡镇党政机构和事业单位有40多个，全县人口为119万人，党政机关人员和事业单位人员为15300人，官民比例约为1：77.7，吃“皇粮”的人包括机关党政干部、财政支付的事业单位人员、自收自支人员、教育系统人员、乡镇聘用人员。一个乡镇，如果按照现在的财政支出，除了人员工资外，每年至少耗费100万元非生产性开支，其他隐性支出更难以计算。一个行政村一年的办公室和招待费约两万元。
——镇村规模过小。与市场经济要求的人流、物流、信息流集中的规律相违背。
“我心目中的大敌是小农经济意识和官本位，”范洛森说：“我当书记就要向这两个敌人宣战，我在上任的大会上就是这么说的。”
2005年初由市渔政局长调任庐江县委书记是范洛森自己没想到，更是让120万庐江百姓担心的一件事。庐江是一个经济相对落后、文化相对发达、传统积淀相对深厚的地方，干部群众担心新任书记的能力。
但上任不久，这位喜欢研究中西文化比较的书记就从农村改革的机制体制这一难点问题上动手。市委书记夏望平也是一个敢想敢干的人，他迅速回应庐江县委班子的想法，大力支持、热情鼓励先行试点，并抓住时机在全市推行。
“我把帽子放到一边搞改革。中国有多少人，有多少能人，但又有多少人拥有县委书记这个舞台，机会难得呀，不干一番事业太可惜。”范洛森感叹道。
建立农村新体制和机制是建设社会主义新农村的需要。取消农业税费后迫使乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变，同时也为乡镇综合改革奠定了基础；农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通讯手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。
夏望平说，政府职能定位是乡镇综合改革的核心，乡镇经济工作的主要任务是，加强政府引导，制定发展规划，服务市场主体，营造发展环境，促进经济社会事业发展和农民增收。乡镇工作的重点更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上，加快农村教育、科技、卫生、文化事业改革和发展，加强人口与计划生育工作，探索建立农村社会保障制度，切实维护农村社会稳定。
试点县庐江在乡镇机构改革上的做法具有代表性：
政府职能归位。对涉农技术服务为主体的管理实行以镇块块管理为主，将原乡镇事业单位承担的行政管理职能收归政府，由镇政府承担。将原乡镇农村经济服务中心承担的水利建设、原农经站承担的农村土地承包管理和农村集体资产及财务与农民负担监督管理、原土地建设管理民承担的村镇建设与规划管理职能划归经济发展办公室；原文化广播电视站承担的文化宣传和计划生育服务所承担的计生管理职能进入社会事务管理办公室。
执法职能上收。对行业执法管理为主体的管理实行体制上划，以条条管理为主。将原乡镇事业单位受委托承担的国土资源、林业、农机等行政执法职能上划县直有关主管部门。按资源设置执法性的和事业性的站所，按镇设立国土资源管理所，跨乡镇按区域综合设置八个林业站和八个农机站，人、财、物分别上划县国土资源管理局、县林业局、县农委管理。
公益性职能整合。保留垂直管理的财政所，撤销与财政所一个机构两块牌子的农税所，将原农经站承担的农村集体经济组织会计核算业务交给财政所；保留计划生育服务所；撤销农村经济服务中心、文化广播电视站，将原乡镇农村经济服务中心的农技、畜牧、水产重组按镇设立农业技术推广服务站。
经营性职能退出。将经营服务全面放开推向市场，实行市场化方式运作。将原农村经济服务中心承担的农资、农机经营与动物疾病诊疗等经营性职能推向市场；将原乡镇文化广播电视站转制为有线网络公司，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的法人实体，依法开展经营和社会服务活动。原乡镇文化广播电视站自收自支在编人员整体性划入镇有线电视网络公司，人、财、物一并交给安广网络庐江分公司管理。
庐江县石头镇党委书记王永高说，综合改革取得了成果，但镇村的债务并没有解决，该镇债务1000多万元，每个村债务平均30多万元，成为影响乡镇政府行使职能和政权建设的最大制约因素。他建议，国家为老百姓办好事实事，最好不要让老百姓掏钱。
建设社会主义新农村，迫切需要加强对非营利性事业单位的投入和司法建设。据了解，石头镇农技站现有五人，主要工作是抓植保、水产和畜牧，由于经费不足，工作仅限于农作物病虫害的测报工作、家禽家畜疫苗的发放，还不能做到有效，特别是对千家万户的散养进行疫苗注射。石头镇派出所三人，面对的是3.7万人，镇里没有法庭，邻近的中心镇金牛镇有三名法官，面对的却是附近几个乡镇的12万人。
夏望平说，作为农村综合改革的第一个层次乡镇机构改革巢湖已经基本完成，第二个层次要全面推行农村为民服务代理制，在乡镇建立政务服务中心，村建立代理点。
范洛森说，目前的改革还只是阶段性的成果，巩固扩大成果的任务还比较重，尤其是加强编制管理，防止机构和人员反弹。目前的改革还主要集中在乡镇一级，县级机关还基本没有动，县级机构怎么改直接影响到乡镇综合改革成果的巩固和扩大。同时，乡镇扩大后，如何建立特色经济，起到集聚和辐射效应，都迫切需要改革的深化。（记者:李仁虎
葛如江）
【背景资料】
巢湖市于1999年撤地建市，下辖4县1区和1个省级经济技术开发区，总人口453万，其中农业人口383万。巢湖市在庐江县先进行试点的基础上，于2005年11月中旬在无为县、和县、含山县和居巢区等4县区全面推开乡镇综合改革。到今年3月底，4县区均按要求顺利完成了改革任务。
全市乡镇党政班子成员由原来的1559人精简为630人，减幅达60%，乡镇行政编制由原来的3786名精简为3030名，共减少行政编制756名，减幅达20%，全市乡镇事业编制数由原来的4491名精简为3237名，减幅达28%，机构总数由原来的634个精简为336个，减幅达47%。
全市乡镇总数由101个调整为70个，撤销31个，平均人口由4.24万人调整为6.12万人，平均国土面积由85平方公里扩大到124.8平方公里。村级人口规模由原来的平均2597人扩大到4526人，增幅为74%。 | 
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