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凯雷公司签约收购徐工机械85%的股权，成为最近各界高度关注的大事情。据称，国内工程机械行业有136个产品，徐工机械的产品占据半数以上，其中大约20个产品的市场占有率位于国内前三名。可见，徐工机械在国内机械制造业的地位举足轻重。人们担心，一旦收购成功，国内机械制造的龙头企业将为外国人所控，国内机械制造业格局和竞争秩序可能会发生重大影响。
去年开始，就不断传出外资并购国内金融机构的消息，引起国内各界的担心和顾虑，外资收购徐工机械不过是这种顾虑的延续。有人提出，一旦此次收购受阻，就表明我国对外开放政策发生了变动。这种说法未免言过其实。经济和金融安全是各国高度关注的问题，主权国家都会以不同方式实现其保护政策。在经济全球化进程中，对外开放依然是主线，但却始终存在必要的例外。外资准入不仅受到行业和股权比例的限制，还要受到特别审查程序的限制，根本不存在全方位、无限制、整齐划一的对外开放。其实，不同时期的开放领域和程度也有很大不同，从来就没有一成不变的对外开放。在面临粮食供应困难的情况下，印度政府允许私人企业进口粮食和豆类，就是政策变动性的典型例证。即使政府部门批准徐工机械收购案，并不意味着提升了对外开放程度；没有批准此次收购，也不意味着我国对外开放程度有所降低。将政府部门批准或者否决某一起外资收购案解读为对外开放政策的调整，这种解释过于简单且略显荒谬。
为了应对外资收购徐工机械案，有人提出应加紧制定反垄断法。但实际上，反垄断法很难适用于企业并购案例。理论上，反垄断法是旨在消除或者降低经济垄断所致不良后果的特别法，我国反垄断法草案主要禁止三种垄断行为，即经营者达成垄断协议，经营者滥用市场支配地位，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。而徐工机械的行业优势地位久已确立，即使外资成功收购徐工机械，也只是导致徐工机械的股东变化，没有影响徐工机械的存续，也没有改变徐工机械已经获得的行业优势。因此，即使徐工机械在客观上构成经济垄断，也很难将这种维持了垄断地位的收购股权全部纳入到反垄断法的调整范围。
企业并购是中性交易手段，既可以用于优化经济结构，也可能用于经济垄断。拟议的反垄断法草案建议国务院成立专门的反垄断审查机构，考虑到企业并购和经济垄断可能存在交叉，为了避免机构重叠和职能交叉，提高政府工作效率，可将该机构职权扩展至审查企业并购。据称，徐工机械并购案出现后，有关部委正在制定相关细则，欲将机械制造业纳入国家重要行业。其实，即使采取这种补救措施，也无法将随时出现的复杂情况无遗漏地纳入其中。如人民银行总行设有金融稳定局，但受制于其固有职权，这种略带部门色彩的监管机制很难成为超越银行业的综合性监督机制。在美国，国会设立了外国投资委员会（CFIUS），专门审查涉及美国公司的重大收购。该委员会审查同意联想公司收购IBM，但美国政府却拒绝将联想的IBM产品纳入政府采购范围。中海油收购优尼科时也受到该委员会审查，由于程序复杂繁琐，中海油最终放弃了对优尼科的收购。看来，即使是在崇尚投资自由的美国，同样存在着对外国投资者的某种限制。
在产业界，我们亟待建立规范的投资审查机制。徐工机械收购案是在当事人披露相关信息后，才引起公众、媒体和政府部门关注的；若非如此，徐工机械收购案可能早就成功了。
中国人民大学教授 |
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