保护与开发相得益彰——黄果树风景名胜区体制改革观察

　　2003年前，黄果树风景名胜区每年游客始终在50至60万人次间徘徊，每年旅游总收入不到5000万元。2004年，黄果树风景名胜区游客量首次突破百万大关，旅游总收入达到1.57亿元；去年，景区接待游客近220万人次，旅游总收入达3亿多元；2006年9月底，景区游客量及旅游总收入两项指标已大大超过去年全年总量。

黄果树风景名胜区管委会主任兼黄果树旅游集团公司董事长袁德刚说，20多年来，省和安顺市以及有关行业部门，对黄果树的体制改革给予高度关注，做了大量工作，有力地促进了资源的有效保护和合理开发，将资源优势转化为经济优势，取得了初步成果。

　　(一)

　　黄果树旅游资源得天独厚，尤其是以黄果树大瀑布和天星桥水上石林为代表的品牌资源得到中外专家及游客的普遍赞誉。为有效保护和合理开发好景区资源，1978年，省委、省政府把黄果树的开发提上议事日程。1980年，建立了政企合一的事业单位“黄果树风景名胜区管理处”，先后由安顺地区建委、行署办和省建设厅双重领导，负责景区开发建设和经营管理。在黄果树风景名胜区工作10多个年头的一位公司领导对记者说，无疑，黄果树风景名胜区管理处成立近20来年，在景区开发、保护和建设方面做了大量工作并取得了很大成效。但是，随着社会的进步和经济的发展，政企合一的管理处越来越不适应市场经济的发展需要，特别是在资源保护和市场拓展方面，其阻碍作用尤为突出。1999年，省政府作出了进一步理顺我省旅游景区管理体制有关问题的决定，把黄果树作为理顺管理体制的重点，撤销了黄果树风景名胜区管理处，成立黄果树风景名胜区管理委员会，同时组建了黄果树旅游集团公司，实行政企分开。安顺市委一位领导认为：无论是管理处还是管委会，其出发点都是如何有效保护和合理开发风景名胜区资源，促进当地经济社会的发展，提高景区的知名度与和谐程度。但回顾黄果树前期发展历程，不同体制下，管理机构对景区产生影响各不相同。管理处经营管理时期，政府职能的履行不到位，没能有效保护好资源。

　　(二)

　　在上世纪近20年的景区开发中，政企合一管理体制导致现代旅游区理念的缺位，成了黄果树风景区前些年发展始终落后于周边四川、云南同级景区的最大原因，也使贵州第一旅游品牌价值未得到充分发掘与彰显。一位旅游界人士坦言：“纵观贵州景区的开发管理，基本上是政府在唱独角戏。因政府财政困难、开发经费不足而使开发不理想，保护职能难以履行到位。”为进一步深化景区管理体制改革，省委办公厅、省政府办公厅2002年联合下发了《关于进一步深化黄果树风景名胜区管理体制改革的意见》，明确黄果树风景名胜区管委会由省政府委托安顺市政府直接领导和管理，黄果树中心景区的旅游业由旅游集团公司负责经营，管委会依法监管。2003年3月，安顺市委、市政府对黄果树管委会领导班子进行调整，不再由安顺市领导兼任风景名胜区工委书记和管委会主任。同时，安顺市委、市政府向省委、省政府提出，省旅游开发公司管理的55%股份交由安顺市政府管理。当年，黄果树风景名胜区体制发生了一次重要转变，即由管委会主任兼任旅游集团公司一把手的旅游集团公司董事长、党委书记，把政府的保护职能与企业的开发经营有机结合起来，使政府的保护职能履行到位，企业经营逐步规范。黄果树风景名胜区工委书记高妙认为，上述举措是黄果树近年来快速发展的重要原因，也是黄果树体制改革取得的一大成果。走政府和企业优势互补、有机结合的道路，是实现资源的保护与开发良性循环，促进风景名胜区可持续发展的必然过渡阶段。正是在这样的开发与保护有机结合下，2003年来，黄果树风景名胜区先后获得了“全国重点风景名胜区综合整治先进单位”、“西部最具魅力的旅游景区”、“国内最受欢迎的十大旅游目的地”、“欧洲游客最喜爱的中国景区景点”及“中国最美的地方”等多项殊荣。

　　(三)

　　安顺市委的领导们在近期召开的一次常委会上认为，历经多年的风风雨雨，黄果树风景区体制改革初见成效，为景区的发展打下了基础。但是，要彻底理顺景区与各方面的体制关系，还需各方面的共同努力，上下必须要达成共识。可以说还有许多艰苦的工作尚待完成。袁德刚告诉记者，要把黄果树真正打造成为贵州的旅游“旗舰”，发展成跨区域的大型旅游企业，必须朝着体制更规范、机制更合理的方向努力，最终形成“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代化企业。经济界人士也认为：黄果树今后的改革，仍然离不开资源的保护与开发利用。只有逐步改变依靠门票为主的经济增长方式，引进若干企业作为景区经济发展的支撑，政府长官不再兼任企业领导，政企结合的过渡时期结束后，更多的企业按照市场经济规律平等发展，才能最大限度地将风景名胜区资源转化为现实的旅游生产力。　作者：陈俊　来源：金黔在线—贵州日报