专家称2007年环境保护将会更加强硬和严格

　　建立中国式的“环境善治”

　　——2006中国环境保护评述及2007年展望

　　2006年是我国环境保护新阶段的开篇之年，从中央到地方都大幅度强化了环境保护施政力度，同时环境形势出现分化和相持的格局。

　　2006年的主题是提出实现环境保护历史性转变，主要反映在两个方面：一是重塑环境与经济的关系，二是突出环境保护国家意志的作用。

　　展望2007年，环境保护将会更加强硬和严格，在推进历史性转变方面采取更加具体的行动。“环境战略”、“环境法”、“加强基层环保年”等将会是2007年的关键词。

　　■大势观察 ■夏光

　　2006环境形势：分化的格局

　　国家环保总局公布的2006年上半年及第三季度我国环境质量以及主要污染物排放状况表明，与去年同期相比，今年上半年及第三季度我国环境质量状况变化不大，局部污染严重，工业企业主要污染物排放量攀升。

　　全国七大水系中，长江干流水质优，支流为轻度污染。三峡库区水质优。黄河干流轻度污染，支流重度污染。珠江干、支流水质良好。松花江干流为轻度污染，支流为重度污染；淮河干流属轻度污染，支流总体为中度污染，部分为重度污染。海河流域普遍污染严重。辽河干流中度污染，部分支流为重度污染。

　　巢湖湖体水质为Ⅴ类，太湖、滇池湖体水质均为劣Ⅴ类。与去年同期相比，“三湖”营养程度无明显变化。

　　113个重点城市的空气质量平均优良天数比例为84％，优良天数比例大于80％的城市占66．4％。重点城市平均污染天数占总体的16％。12％的城市出现过中度重污染，18％的城市出现过重度污染。

　　重点城市空气的整体污染水平与去年同期基本持平，但可吸入颗粒物为首要污染物的混合型污染仍较严重。首要污染物是可吸入颗粒物。首要污染物为二氧化硫和二氧化氮的污染次数较少。

　　酸雨分布区域保持稳定，局部地区酸雨严重。全国酸雨区主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域；酸雨影响城市比例有所增加。

　　全国近岸海域水质总体属于轻度污染，与去年同期基本持平。南海、黄海水质为良，渤海水质为轻度污染，东海水质为重度污染。

　　除了上述国家环保总局公布的总体性数据外，2006年底还有15个调研组前往全国进行“贯彻落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神专题调研”，其中部分调研组反映了对环境形势的判断。

　　根据调研组在蒙、宁、苏的调查，在这些地区，2006年环境形势有喜有忧、两极分化，环境得到改善的区域（主要是主城区）在增加，但城市以外的流域性、分散性的污染局面较难扭转，新增加的排放来源对环境压力很大。

　　西部地区局部区域生态恶化的趋势得到一定控制，但有些地区生态环境承载能力在下降。重点流域的水污染、重点区域的突出环境问题还比较多。

　　东部地区一些地方主要污染物排放强度有所下降，环境恶化的趋势得到一定控制，城市和地区环境质量有所改善，重点流域、区域环境整治有序推进，太湖水质达到国家控制要求；淮河国家考核断面水质达到阶段性要求，优于国家控制指标。但总体上水和大气污染仍然严重，农村环境污染继续恶化。

　　综合看，2006年我国环境形势总体上处在一种分化和拉锯状态，一些过去环境污染较重的地区（主要是大中城市），经过大规模能源结构调整和环境综合整治，出现了改善的局面，但与此同时，一些过去环境质量较好的地区（主要是中小城市或工业区），由于经济增长速度快而增加排放，环境质量下降。更多的地区是基本维持原有不甚理想的状态。这种状况表明，在国家提出环境保护历史性转变的重大措施之后，见到实效还有一定时滞。

　　建立中国式的“环境善治”

　　“环境善治�烥ood environmental governance�牎笔墙�十多年来国际上倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。2002年南非可持续发展世界首脑会议《约翰内斯堡宣言》中就强调“良好的管治对实现可持续发展目标至关重要”。环境善治理论的主要思想是要在环境保护中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护仅由政府（特别是由环境保护部门）独力举办并过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导的手段主要有：有效的法律、有权威和有效率的政府、政府与企业的伙伴关系、政府问责制、下放权力、发挥社会机构的作用、公众参与环境管理、环境信息公开化等。

　　2006年探索环境善治主要是在两个方面出现了明显的变化：一是提出了新型的环境保护与经济发展关系的认识论，二是突出了环境保护国家意志的作用。

　　1．重塑环境与经济的关系

　　第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，这是一个关于环境保护宏观形势的判断，转变了以往人们在“要环境还是要经济？”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了认识基础。周生贤局长指出，纵观世界各国经验，环境保护的发展史就是正确处理经济发展与环境保护的关系史。在当前阶段，环境保护的任务是为科学发展保驾护航。他把二者关系形象地阐释为“燃烧论”：发展就是燃烧，烧掉的是资源，产生的是GDP，留下的是污染，科学发展就是要产生的GDP越大越好，留下的污染越少越好，前者是资源节约，后者是环境友好。

　　从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，是在当前发展阶段上探索环境善治的一种思想方法。把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，比单纯强调环境保护对于人类生存的意义更能获得国家的认同和支持，有利于增强环境保护的国家意志。2006年作为这个转折发生的时刻也因此具有一定的历史意义。

　　2．强化环境保护的国家意志

　　2006年环境保护的另一个重要特点，是这一年国家对于环境保护的决心和政策都有明显增强，在理论上，我们把它称为“环境保护的国家意志”问题。

　　环境保护的国家意志是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，即国家意志由“国家意愿”与“国家行动”构成。回顾我国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从环境保护是一项基本国策，到可持续发展战略、科学发展观、新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会、环境保护与经济发展并重同步等，这些纲领性环保理念加上与之相配合的政策、法律、体制、投入等具体措施，反映了环境保护国家意志的不断强化。

　　建立环境善治需要强大的国家意志。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”（上级的指示必须方向一致，下级才能明确贯彻执行）。长期以来，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇（例如关于排污收费标准难以大幅度提高、对环保违法处罚规定比较轻、环保部门地位和职权薄弱等），这就是“疑令”状态，表明环境保护的国家意志还需要更大的增强。如果说环保工作中存在的各种困难和问题像一团乱麻，那么强化国家意志可以说是一把快刀，虽不能一了百了，却可扭转大局。

　　因此，相对于我们面临的环境问题的严重程度而言，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面。环境保护国家意志是当前环境保护工作中的核心问题之一，是环境保护工作的“牛鼻子”。

　　2007：环境保护将会更加强硬和严格

　　展望2007年，人们对我国环境保护怀有较强的信心，总体上相信环境保护将会更加强硬和严格。产生这种信心的原因，一是中央提出的科学发展观、和谐社会等理念从根本上保障了环境保护的重要地位，稳住了人们的信心。二是我国建设法治社会的进程加快，环境保护法律在全社会法律意识提高的大背景下也会日趋严格。三是目前我国环境污染的来源主要还是粗放的经济发展方式，人们对此有目共睹，相信加强环境保护还有很大的空间。

　　新的一年，全社会对环境保护也怀有较高的期待：一是希望像温总理要求的那样：“环保政策和执行力要象钢铁一样坚硬，而不是像豆腐一样软弱”，建立环境保护的真实权威，从根本上改善基层环保部门能力薄弱的状况，使环境保护部门逐渐变成政府公共管理中的强势力量。二是期待环境状况得到切实的改善，逐步走出长期存在的“环境形势严峻”的局面，特别是解救和扶持那些受环境问题危害和困扰的弱势群体。三是通过包括环境保护在内的各种措施，根本改善经济结构和技术水平，使经济发展不再对环境造成过大压力，缓解人们对我国环境和资源问题的忧虑。2007年将是具有挑战性的一年，天时地利人和俱备，有可能成为扭转环境形势的开始之年。

　　与这些社会期望相对应，2007年将会在实现环境保护历史性转变方面采取更多具体的行动，一方面进一步深化对环境保护规律的认识，把“环境保护历史性转变”的原则要求转化为具体的政策措施，另一方面把工作重心更多地转移到抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。因此，“环境战略”、“环境法”、“加强基层环保年”等将会是2007年的关键词。可以说，如果2006年是历史性转变的“决策年”的话，2007年将是“行动年”。

　　2007年环境保护面临的挑战和困难也是十分明显的。目前有两个问题比较突出，一是一些环保部门没有也不清楚如何把环境保护历史性转变与自身的具体工作联系起来，大部分地方基本上还是延续长期形成的思维习惯和做事方式，就环保谈环保多，难以深入剖析当地经济社会发展与环境保护的互动关系，无法回答环境保护如何优化经济增长，可以想见，环保部门以这种认识水平去向政府报告和请示工作，说服力不强。二是环保工作的实际工作条件（如机构、素质、能力等）难以有较快较大的改变，环保部门“地位苦涩、关系青涩、囊中羞涩”的状况不会一夜消除，这都是最直接的制约。国家环保总局通过调研总结了当前环境保护工作中涉及思想认识、法制建设、能力建设、体制机制、基础工作、环境管理、工作作风等七个方面的153个问题，也反映出当前环境保护工作的总体环境决非轻松。

　　（作者单位：国家环保总局政策研究中心）

(责任编辑：王伟)