加快形成落实科学发展观的体制机制保障（学习贯彻中央经济工作会议精神）

　　内容提要

　　当前经济生活中存在的突出问题表明，我国经济还主要是数量扩张型增长，而不是质量效益型增长。究其原因，归根到底是体制问题。如何从体制上使经济社会发展转入科学发展的轨道，成为当前深化改革的紧迫任务。

　　我国实施宏观调控，仅靠经济手段，效果往往不够理想；而动用行政手段，往往能够很快见到成效。这种情况表明，完善社会主义市场经济体制，必须推进行政管理体制改革，加快转变政府职能。

　　政府的角色定位，应从全能型政府向公共服务型政府转变，真正履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，特别是强化社会管理和公共服务职能。

　　去年底召开的中央经济工作会议指出，建立健全贯彻落实科学发展观的体制机制，是今后一个时期深化改革的主要任务。这是一个具有重大现实意义的命题。我们必须认真贯彻中央经济工作会议精神，加大改革的力度，稳步务实地推进重点领域和关键环节的改革，加快形成落实科学发展观的体制机制保障，使我国经济社会发展切实转入科学发展的轨道，实现又好又快发展。

　　转变经济增长方式、实现科学发展要靠深化改革

　　我国2003年以来连续保持两位数的经济增长，成绩十分突出，但问题仍然不少。

　　从成绩方面来看，我国经济实力大大增强。2002年讨论十六大报告时预计，到2020年我国人均ＧＤＰ可达到3000美元—3200美元，2010年为1700美元左右。由于这几年经济增速加快、统计数字订正和人民币汇率提高，2005年人均ＧＤＰ即达到1703美元，2006年可达到2000美元。这样发展下去，2010年即可达到人均ＧＤＰ3000美元。我国经济总量2005年已位居世界第四位，而且发展势头依然强劲。在经济高速增长的同时，物价水平较低，财政收入大幅增长。我国财政收入1978年只有1132亿元，到2003年提高到2．1万亿多元，2005年达到3．1万亿多元，2006年则达到3．9万亿多元。

　　从问题方面来看，经济持续快速增长所付出的代价很大。由于经济粗放扩张，经济增长的可持续性问题越来越突出。2004年，我国ＧＤＰ按当时汇率计算占世界的4％，但消耗了全球8％的原油、10％的电力、19％的铝、20％的铜和31％的煤炭。2005年，我国ＧＤＰ占世界的5％，但一次能源消耗量占世界的14．7％（煤炭则占36．9％），钢材消耗量占世界的27％，水泥消耗量占世界的50％。2005年，我国万元ＧＤＰ能源消耗量为1．22吨标准煤，相当于美国的3．2倍、日本的8．7倍。另一方面，我国资源并不富裕，人均耕地、淡水、石油、重要矿产品（如铁矿石、氧化铝、铜等）短缺。多年的粗放扩张，已使我国资源和环境状况对经济增长构成严重制约，成为最突出的瓶颈。能源资源消耗高还带来严重的环境污染和生态破坏问题。

　　针对这样的情况，“十一五”规划纲要把转变经济增长方式、提高经济增长的质量和效益作为落实“十一五”规划的关键。纲要提出了“十一五”时期经济社会发展的22个主要指标，其中ＧＤＰ和人均ＧＤＰ均为预期性指标，而单位国内生产总值能源消耗降低（20％）和主要污染物排放总量减少（10％）以及水耗降低、耕地保有量等均为约束性指标，即政府要确保实现的指标。这些约束性指标是最重要的指标，是贯彻落实科学发展观、转变经济增长方式、建设资源节约型和环境友好型社会的重要体现。但在实际经济生活中，转变经济增长方式困难重重，突出地表现为：过去能源消费弹性系数（能源消费增长速度与国内生产增长速度的比值）一直是1以下，1981—1990年为0．44，1991—2000年为0．2；但2001—2005年上升为1．02，其中2003年为1．53，2004年为1．59，2005年为0．97。能耗高已成为制约经济增长最突出的问题。同时，“十五”期间环保指标完成情况不尽如人意。2006年上半年，作为预期性指标的ＧＤＰ增长率大幅度超过预计数，而作为政府要确保降低的两个主要约束性指标，即单位ＧＤＰ能耗和主要污染物排放总量，不但没有下降，反而有所上升。这说明，经济的粗放扩张还有继续发展的势头。

　　通过粗放扩张追求ＧＤＰ高速增长，也是近年来经济生活中三个“过”的根源，即固定资产投资增速过快、信贷投放过多、外贸顺差过大。这三个“过”是相互联系的。投资增速过快，生产能力大大提高，而消费需求是相对稳定的，生产的大量产品就要出口，造成外贸顺差过大。顺差过大，一结汇，央行外汇储备迅速增加，央行被迫大量投放基础货币（因无法用票据等完全对冲掉），造成流动性泛滥。货币过多使贷款猛增，刺激投资增加……如此循环往复。

　　当前经济生活中存在的突出问题表明，我国经济发展还没有完全转入科学发展的轨道，还主要是数量扩张型增长，而不是质量效益型增长。究其原因，归根到底是体制问题。如何加快形成落实科学发展观的体制机制保障，从体制上使经济社会发展转入科学发展的轨道，以实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，成为当前深化改革的紧迫任务。

　　加快行政管理体制改革和政府职能转变是深化改革的关键

　　党的十六届五中全会提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。为什么要突出行政管理体制改革？为什么要突出政府改革和职能转变？因为近些年来经济过热苗头的一再出现，一个重要原因就在于一些地方政府为追求短期ＧＤＰ最大化，盲目铺摊子、上项目，搞粗放扩张。在某种意义上，国家的宏观调控主要是调控地方政府盲目扩张的行为。地方政府不但拥有过多的资源特别是土地资源，而且拥有过大的配置资源的权力（通过项目审批、信贷干预、减免税收、封锁市场等表现出来），使市场在资源配置中的基础性作用不能顺畅发挥。2006年的宏观调控实践又一次说明，仅靠经济手段，如提高存款准备金率、提高存贷款利率等，效果不够理想；而一旦动用行政手段，查处一些地方违规上项目和占用土地后就很快见到成效，固定资产投资增速、新增贷款、工业增速都有比较明显的放缓。这种情况，同市场经济主要运用经济手段特别是利率手段调节宏观经济运行是有区别的，也说明要完善社会主义市场经济体制，必须推进行政管理体制改革，加快转变政府职能。

　　转变经济增长方式，提高经济增长的质量和效益，阻力来自诸多方面。除了上面说的政府直接主导资源配置带来的短期行为即追求短期ＧＤＰ最大化，还来自同政府行为有直接关系的财政体制和价格体制。现行的财政体制给地方政府较大的支出压力，它要承担义务教育、公共卫生、社会保障等责任。在以间接税为主的体制下，地方政府自然极力发展能带来较多财税收入的工业特别是重化工业，这样既可以搞“政绩工程”，又可以缓解财政支出压力。这实际上不利于高新技术产业和第三产业加快发展，影响产业结构优化升级，不利于提高经济增长的质量和效益。

　　另一个突出问题是我国能源资源价格偏低，致使能源资源被滥用和浪费。要使我国经济增长模式从数量扩张型转变为质量效益型，关键措施之一是理顺价格关系，改善对能源、资源、土地和环境危害的定价，提高资源利用率。我国高能耗、高污染产品之所以大量出口，是因为我国能源资源价格太低。所以，放松政府对能源资源价格的管制，使之逐步走向市场化，对于形成低投入、低消耗、低排放、高效率的资源节约型增长方式至关重要。这也同深化行政管理体制改革、转变政府职能密切相关。

　　加快公共服务型政府建设，深化财税、价格等改革，使经济社会发展转入科学发展轨道

　　随着社会主义市场经济体制的逐步完善，随着市场配置资源的基础性作用不断加强，政府的角色定位应从全能型政府向公共服务型政府转变，真正履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，特别是强化社会管理和公共服务职能。建设公共服务型政府，要求政府对全体企业以及其他社会组织和居民一视同仁，实行国民待遇，推进基本公共服务均等化，而不能对不同所有制经济、不同阶层、不同群体区别对待。

　　公共服务型政府应以公共财政体系为基础。建设公共服务型政府，首先应建设公共财政体系，并逐步实现基本公共服务均等化。这方面要做的事情很多，比如：减少并逐渐取消财政资金对一般竞争性领域的投资；国有资产运营实行政资分开；建立国有资本经营预算制度，国资委收上来的利润应拿出一部分充实社会保障基金和用于支付改革成本，即支付国有企业关闭破产的必要费用；财政增收部分应主要用于公共服务的薄弱环节，如义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障、公益文化、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等领域；加快建立全覆盖的基本社会保障制度，如最低生活保障制度；加快发展农村合作医疗，并提高财政支持的力度；探索普遍的养老保障制度；财政逐步负担义务教育；把政府的全部收支纳入预算，特别是土地收益金应纳入预算；强化人大对财政收支包括超收部分的监督；推进税收体制改革，包括企业所得税“两税合一”，增值税转型，开征燃油税、物业税，提高资源税税率等；使各级政府财力与事权相匹配，以增强地方政府主要是基层政府提供公共产品和服务的能力；等等。

　　加快推进价格改革。应积极推进能源资源产品价格改革，使其价格能反映供求关系和资源稀缺程度。国内外经验表明，提高能源资源价格，能有效节约能源和资源，也有利于保护环境。目前居民消费价格上涨率不高，正是调整能源资源价格的有利时机。能源资源价格提高后，需考虑给低收入群体以必要的补助。

　　以提高竞争力和控制力为重点深化国有企业改革。继续从战略上调整国有经济的布局和结构，加快现代企业制度建设。鼓励、支持和引导非公有制经济发展，不断增加就业容量。以完善金融企业法人治理结构和优化金融结构为重点，深化金融体制改革，提高资金配置效率。