南水北调，可能的后果

　　南水北调，可能的后果

　　黄 钟（北京）

　　针对南水北调西线工程，虽然四川学者已经发出了一些不同的声音，想必会引起一定程度的重视，但在我们这个能够集中力量办大事的国家，中线和东线工程最后会完工，应当是没有什么悬念的。

即使南水北调最终只是出现了东线和中线工程，它也仍将是中国有史以来最具影响的水利工程，它就像是在中国这条巨龙身上人造的两根大动脉。就对国家未来的影响而言，恐怕远非大运河、三峡工程等等可以比拟。不仅是前无古人，就是世界范围内，也难有来者。

　　传统思维可能会坏事

　　在笔者准备写这篇文章的时候，十多年前家乡的一件轶事，一件不算小事的逸事，不断勾起我的回忆与思考。一次次打开与南水北调有关的官方网站，虽然专家和媒体的利好之声不绝于耳，南水北调工程似乎是一个完美的工程——“是一个科学的工程，是一个可持续发展的工程，是一个具有综合效益的工程，其具有显著的社会效益、经济效益和生态效益。”可这并不能让我的记忆变得淡漠而遥远，相反，它变得更清晰、更让我震撼，更让我觉得对南水北调工程不应该缺乏政治角度的思考。

　　我家乡湖南M县有条河，叫辰水，贵州T县在河的上游，他们原来已经在辰水上修了电站，而后又准备在另一条支流跟辰水的汇合处再修一道坝。自然，这对我们县辰水两岸的灌溉、生活、发电、环境等等，带来不小的影响。最初，是雇外地人去炸T县人还没有修好的坝，进而发展到武装对峙，连机枪都架上了，我堂兄家紧挨着贵州，连孩子都寄住在我家，与贵州交界处的民兵们则日夜戒备。双方对峙了大约一个多月的时间。

　　这事从来没有一家媒体报道过。一般人听来，也犹如天方夜谭。

　　辰水不过是沅江上一条支流而已，南水北调工程，无论从哪个角度，都不是辰水河上一道堤坝所能比拟的。虽然不能凭一斑就说能窥全豹，但我相信，两者之间一定存在某些共性。小可以见大。所以，只要没有人敢拍着胸脯说，他能保证南水北调工程100年（还不说1000年）万无一失，那么，就有必要分析和探讨南水北调工程可能存在的风险，其中包括政治风险，尤其要实事求是地充分考虑目前的体制和制度，是否跟南水北调必须长期安全运行的需要相适应。

　　是否存在这样一个跟南水北调必须长期安全运行的需要相适应的体制和制度，是确保南水北调利民而不是造祸遗患的关键因素。这就需要冷静、实事求是地评估我国现行制度，能不能承载得了南水北调工程完工后可能会出现的种种问题，而不是从报纸和宣传手册上那些抽象的理论出发，把现实中不存在的制度和机制当作今后可以利用的条件。从宪法上讲，水流资源属于国家，即全民所有。换句话说，那条不大也不小的辰水，既不是属于我家乡所有，也不属于另外那个省所有。全民所有，就是西藏海南岛人也有份。可是真要具体到某件事上，“国家”就不能不面对不同的利益方，不能不考虑各方的现实利益。在这一点，抽象的“国家”、“大局”、“整体利益”等等，在实际中帮不了多少忙，如果没有能够充分反映和协调不同利益的机制，麻烦就会拖延和积累到未来。在遇到利益协调方面的问题时，过去人们习惯的那种传统的集权观念和思维会坏了大事。

　　可以说，“中央集权”的观念和思维，让我们不少人在思考现实问题的时候，赋予了“上级”许多想象的权力、能力和效率，实际上，即使那样的权力是写在文件或法律里，而在现实中，很可能这样的权力和能力是难以行使或非常有限。只要肯睁开眼睛，就不难发现这样的例子：如果现实中确实有一种行之有效的权力和能力存在，淮河怎么可能成了污水沟，而这条大污水沟还越治越臭？如果将一个问题的解决，偏偏又寄托在只在想象中或理论宣传中存在的权力和能力之上，那在实践上最后就不免会陷于尴尬，陷于失望了，甚至酿成悲剧和灾难。以为我国存在集权优势可以化解未来南水北调的种种难题，比如水资源的调配、污染等方面的纷争，那是一种风险极高的冒险念头。

　　批评质疑不会停止

　　南水北调是一项浩大的工程，上马后来自社会的批评之声里，其中就有未经人大审议批准这一点。反对者认为，既然三峡工程都交付过人大审议表决，为什么南水北调工程不通过同样的程序呢？

　　对南水北调工程合法性的质疑，过去存在，将来也不会消失。事实上，这种声音不会对目前南水北调工程建设产生什么实质性的影响。不经过人大审议这道程序，可以避免将南水北调可能出现的种种争执掩盖起来，不引发或激化地区间的争执，其间哪个环节出现问题就具体解决哪个问题，从纯粹的保证工程就是要上马这个角度而言，不通过人大审议表决确实是一种可行的政治技巧。

　　但是，从长远而言，工程不经过全国人大审议就上马，地方各级人大也没有对跟本地相关的问题审议表决，只要工程在那里，除非能够确保今后各地不会因南水北调发生争执，否则，这个潜伏的政治问题，就随时可能被引发或被激化。谁都可以将未经人大审议表决这一点作为不满意的理由。就长治久安而言，这不是什么好事。

　　不过质疑南水北调工程不经过人大审议的人，往往忽视了另一个相关的疑问。那就是，以目前的国情，即使南水北调交付人大审议，那又怎样？

　　可以说，南水北调工程不交付人大审议是一个问题，可是在目前的制度背景下，交付全国人大审议，同样是一个问题。也就是说，我国目前还缺乏在审议表决上可以信赖的制度条件。一名工程院院士就南水北调西线是否需经人大表决的问题表态说过，“三门峡也是人大表决通过的”。三门峡如今是什么样子，举世皆知。虽然这名院士是在为南水北调无须动人大的大驾辩护，但说的却是实话，而且是不能不严肃对待的实话。

　　不错，1955年7月第一届全国人大二次会议上是一致通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划报告》，决定修建三门峡水利工程。不过这名院士似乎忘了一点：实际上陕西方面早就提出过反对意见。人大一致通过恰恰表明，在中国特色的议会制度存在严重缺陷或者它本身还有待大改革时，人大审议表决也会出问题。换句话说，就是当时不存在真正可以决定三门峡工程命运的民意代表机构。

　　要绕开人大的声音，还是耐人寻味的。有的人打着“科学决策”的名号，以水利工程涉及诸领域大多十分专业，而且背景资料浩繁为由，认为人大代表能否在短时间内判明利害，作出决定，值得怀疑。更有人认为，由人大表决就意味着没有人对工程的后果负责。这种以专家学者名义指责人大无能的现象，依旧从一个侧面讲出了我国人大的制度缺陷。

　　不过，笔者想提醒那些主张绕过人大的人，不应该混淆水利技术问题和政治决定，绕过的严重后果将会一代代地不断显示出来。就像如何制造原子弹是技术专家的专业问题，而要不要制造，何时制造，制造多少，却是政治问题，只能政治解决，那不是由科学家技术专家说了算的，而且如果是一个真正能够代表民意的代议机关作出某项决定，怎么可以说这样做就是没有人负责呢？要是以这种观点，不仅我国的人大应该关门，就是英国美国的国会都应该关门才对。养这一帮竟然可以决定战和等重大问题的门外汉干什么？

　　在目前的国情下，确实不是经过“全国高层次的民主决策程序”决定，就可以轻言如此浩大的工程。即使来个那样的“民主决策程序”，并不能够从实质上消除今后必定会存在的严厉质疑，比如表决结果的民意基础脆弱。从这个角度来讲，南水北调工程放到若干年后再来议定，恐怕更合适一些。从国家利益的角度来说，如果一项工程真的不合适的话，中途下马总比建成后再收拾残局要好，毕竟未来国内的安宁与和平，要远比金钱更重要。

　　区域利益平衡是个难题

　　中国正处于转型时期，许多制度本身有待变革和完善。换句话说，南水北调工程是在一个制度条件并不成熟的背景下进行的。单凭这一点，就可以预言登月工程也将比南水北调要顺利。

　　在目前的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种不同的讨价还价，但总体来说，地方领导公开场合都会声称坚决拥护兴建南水北调工程的重要决策，可以拍胸脯保证工程顺利施工。但是，这并不能够消除眼下地区之间的利益纷争，更不能消除未来地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础上的区际利益协调机制的情况下，以集权思路和模式来包揽南水北调问题，到底能够走多远、能走多好呢？这是探讨南水北调潜在的政治风险时所不应该回避的问题。

　　水资源的紧张并非没有可能演变成地区紧张、社会紧张。实际上，由于种种原因，我国地区和人民在经济社会等方面的融合和认同感，是相当脆弱的。当把长江的水往京津地区调的时候，你可以讲，这是一个国家，这个国家的资源属于全体国民，所以湖北人也好江苏上海人也罢，都应该有全局意识，要有牺牲精神。但这种说辞在利益分歧严重的时候，是经不起考验的。比如调出水源的湖北人他们背井离乡到天津、北京打工的时候，他们却被当成“外地人”，只能暂住，他们的孩子并不能享受平等的权利。希望从湖北调水就说我们是一个国家，我们要有牺牲精神，可当我们离开自己家乡打工的时候，为什么就不说我们是一个国家的兄弟姐妹了呢？一旦水资源分配出现纷争，这种平时的点滴感受，就会汇聚，就会放大，只要想想非典时期各地设置壁垒的那种劲头，就能够想象出，在确保自身的水资源分配利益会怎么样。

　　比如中线工程，主要向湖北、河南、河北、北京及天津五省2市供水，重点解决北京、天津、石家庄等沿线20多座大中城市的缺水，并兼顾沿线生态环境和农业用水。一旦工程完工进入运营，华北就会形成对长江水资源的依赖。此时，长江流域的淡水资源，就不能不考虑北方地区的需要了，而且也不只是某一代人的问题了。这势必形成靠大讲特讲“孔融让梨”故事所无法解决的南北矛盾、省际矛盾。即使汉江流域的人永远高风亮节，但是用什么办法保证水渠到北京，甚至到石家庄不是被雁过拔毛弄干了？谁现在能够讲清楚，可以保证北调的水大约40亿立方米一定能够分给河北？没有人会认为长江的水就是多得用不完了，因此，箕豆相煎的淡水资源纷争一定会出现，只是在不同的时期或形势下，纷争的烈度会有所不同而已。

　　在这种情况下，严重污染、水资源分配等，都是潜在的地区冲突的导火线。比如，一旦东线和中线全部贯通，也就意味着华中、西南、华北和华东被水污染问题联结成一个整体，原本关联程度很低的问题，就成为了全国性的问题。不仅需要防止南水北调路线的污染，还要防止长江水系以及所经过地区水系的污染，其工程之浩大，难度之艰巨，以目前趋势来看，非一两代人所能解决。乌江、潇水的污染原本跟河北天津没有直接关系，可有了南水北调，就直接涉及天津、北京的利益了。可是就污染而言，我国目前并没有一个成功的跨大区域的治理案例。南水北调一旦成为污水北调，所可能引起的麻烦和扯皮就足以让人挠头了。挠头的过程也是积累地区间、上下间矛盾的过程。

　　工程贯通之日，可能就是沿线地区拦截水问题出现之时。我们很难想象，除非以摘乌纱帽作为手段，迫使沿线政府保证水不被擅自截流，甚至将水的截流列为犯罪予以严厉打击，线路两岸到处立着牌子——“擅自取水违法犯罪”，否则的话，如果河北和北京同时缺水，还要让沿线都心悦诚服地看着一渠清水向京流，是否有点太苛求了？即使是开始强制措施可以奏效，但从长远来看，很难想象可以获得地方政府的长期配合，因此就得一直把弦绷得紧紧的。但是，这不仅会使地方政府与民众的关系趋于紧张，而且也会紧张各地之间的关系，甚至可能引发地区冲突。可以说，我国远没有法治下的成熟的中央地方以及地区利益协调机制，即使是南水北调中线、东线工程完工了，这样一个机制也未必能够出现。这一现实和前景，将会为南水北调的未来带来难以逆料的政治风险。

　　南水北调将影响中国制度转型

　　南水北调不是一条空中走廊，它们要穿越一个个的村、乡、县、市和省。那么如何保证，在经过如此漫长的线路之后，北京、天津等地还能够获得预期的水量？怎么能够保证水源地始终愿意调出预期的水资源，而沿途的乡村城市不擅自截流，等等诸如此类的相关问题，在目前的体制下，靠建立一个比如南水北调委员会之类的机构是难以奏效的。以目前的国情，我们最容易想象得到，也是最可能采取的手段，就是会倾向于强调和采取集权的方式。“治水社会”的政治效应将会在南水北调上集中地体现出来。只要我们的目标是中国的全面现代化，那么，就不能不考虑南水北调对我国全面现代化所产生的影响。集权的思路代价是多重的，对政治、行政等方面的现代化影响会尤为深远。

　　比如，其一，为了保证南水北调，就会在“异地做官”、把关代表选举、把关行政首长选举等问题上，尽可能保证上级的权威，以做到能够把南水北调的水资源控制跟他们的乌纱帽捆绑在一起。依照宪法和选举法，我国各级地方政府的正副职行政首长，都是由地方各级人大选举和罢免。村委会成员则是由村民选举产生。从现行宪法和法律的角度来说，上述职务都不是实行委任制，“上级”政府并不能够决定他们的去留。也就是说，哪怕省长和省政府也无权决定谁当乡长或村委会主任。随着政治民主的应有进程，如果不能事实上有能力决定从村主任到选举产生的各级行政首长的任免，那么，甲县选举出来的县长就可能更看重本县的地方利益而故意“治水”不力。其二，加强对舆论以及舆论载体的管理，避免南水北调中的一些敏感问题浮出水面，更要防止这些问题演变为公共话题。这既可以防止地方政府利用舆论作为施加压力获得更多利益的筹码，也可以防止由于利益分歧的表面化而导致纵向或横向的关系恶化。其三，加强中央财政权力，更加灵活有力地运用财政手段，通过转移支付等方式，强化南水北调所经各地区在财政上对“上级”政府的依赖，从而培养这些地区对“上级”指示的服从意识。其四，为了防止南水北调的敏感问题在人大会议期间成为焦点，引发地区间分歧的公开化和严重化，就需要在议题、会期、住址、代表资格审核等方面加强管理。其五，水资源的管理者异地化、流动化，以防止因为管理者本地化自然容易出现的不能“秉公”而陷入“狭隘的地方利益”。

　　当然，为了南水北调所可能采取的政治或行政措施远不止这些，但仅仅就上述这些问题，就足以影响我国政治和行政的现代化了。这个影响不是金钱所能够衡量的。这也将会是南水北调的一个沉重制度建设代价。

(责任编辑：李培苗)