环境治理亟待社会共识 公众参与遏制权力寻租

　　纪念邓小平南方讲话十五周年

　　中国之路之环境问题篇

　　明日刊出经济发展篇(茅于轼)

　　北京公众与环境研究中心主任　马军

　　1992年邓小平南方谈话，为中国的改革开放注入新的活力。

15年过去了，中国的经济总量已经跃居世界第四位，人均收入大幅提升，这些成就的取得，和南方谈话确定的改革方向有着莫大的关系。但伴随15年来的市场化改革，教育、医疗、社会保障、环境保护等社会服务供给严重不足的问题日益凸现，收入分配差距显著扩大，而某些利益集团正不断强化其对社会资源的强势垄断，剥夺其他利益群体的发展机会。这些问题已经开始引发较大范围的不满情绪，处理不好容易造成社会矛盾激化。

　　改革又一次走到了一个十字路口。对改革带来的问题究竟应该如何去认识？解决这些问题的出路何在？本文将从环境保护的视角，反思对“发展是硬道理”的错误解读，以及由此引发的生态破坏和对人的健康福祉的损害；论述造成环境保护等公益服务供给不足的市场失灵，以及运用市场化手段解决环境问题需要哪些条件；同时结合近年来环境治理中的尝试，提出应该借助社会共识，尽快建立基于公开、参与、法治等善治原则的治理机制，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。

　　对“发展才是硬道理”的误读

　　发展是硬道理的论述在当时有效地明确了是要前进还是倒退的大方向，帮助中国避免重新陷入僵化、教条、封闭的旧有意识形态桎梏。但被许多后来者简单化地理解成经济增长高于一切，造成GDP增长率作为干部考核指标被空前强化。

　　“发展才是硬道理”被提炼成南方谈话中的理论精髓。这句简单明了、不容置疑的表述，多年来被反复引述，早已深入人心。发展是硬道理的论述在当时有效地明确了是要前进还是倒退的大方向，帮助中国避免重新陷入僵化、教条、封闭的旧有意识形态桎梏。但也正是这个论述，被许多后来者简单化地理解成经济增长高于一切，造成GDP增长率作为干部考核指标被空前强化，助长了地方政府盲目追求GDP增长的强烈冲动。

　　在GDP指挥棒的引导下，我们深陷粗放、低效的资源扩张型发展模式而难以自拔。进入21世纪，中国经济发展更呈现显著的重工化特点，在能源原材料总量消耗大幅攀升的基础上，单位GDP能耗近年来出现了明显反弹。许多地方政府不顾环境制约，一味盯住能最大程度拉升GDP增长的重化工业和能源水电工程。以石化行业为例，北方严重缺水的大连、天津、青岛、河北、新疆都将建设大型石油化工基地作为发展的重点，而南方的上海、江苏、浙江、广西、四川、云南等地也都在抓紧建设大型石油化工基地。这样的发展模式与我们人均资源紧缺、环境容量极其有限的国情背道而驰。

　　为了吸引投资来拉动增长，许多地方政府将“先污染后治理”当成环境管理的指导思想，利用开发区和工业园区降低环境门槛，一些重污染的企业甚至被公开挂牌保护，未经准许环境执法部门甚至不能进入检查。“发展是硬道理”成了地方政府在环境决策中无视环境管理制度的重要借口。2007年新年伊始，国家环保总局又宣布发现有82个项目严重违反环评法和“三同时”制度，违规项目总投资额高达1123亿元。违规项目的高发区唐山等城市，本身已经没有环境容量，但却仍然盲目发展高耗能高污染产业，造成大气和水的严重污染。

　　一些主张发展优先的人士宣称今天中国面临的严重环境问题只是某一发展阶段的正常现象，环境问题可以在发展中自然得到解决。但环境污染对当代人健康的危害，资源滥用和生态破坏对弱势群体的剥夺，都已经达到如此严重的程度，我们可能等不到经济学提出的环境改善的拐点。在15年大规模的工业化和城市化过程中，我们的污染排放持续增长，有毒有害物质大量释放，对公共健康造成危害。根据相关部门统计，全国三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气，3亿多农村人口饮用水不安全，五分之一的重点城市饮用水源地水质不能达标，这种大规模损害是不能持久存在而不出现问题的。

　　社会发展的不平衡在环境问题上表现得也很突出。少数人、少数地区获得了大发展，其环境代价却抛给其他人去承担，使本来就生活在艰辛中的弱势群体面临环境污染，资源短缺，甚至生存条件被完全破坏的困境。这极大地剥夺了弱势群体的发展机会，引发大量的社会矛盾。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30％的速度上升，2004年达到了60多万件，而环境污染引发的群体性事件也在以年均29％的速度递增。环境公平必须得到解决，因为道义上它违反社会公平正义原则，也因为没有稳定就谈不上发展，这是各界的共识。

　　认识到中国的经济发展和环境保护已经严重失衡，中央在近年来提出科学发展观，力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式，实现平衡发展，可持续发展。2006年温家宝总理在第六次全国环保大会上明确提出要实现三个转变，即“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展”，并力求“从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”，同时转变为运用多种手段解决环境问题。实现环境保护工作三个转变，意味着重新定位发展和保护的关系，这有助于廓清对“发展才是硬道理”的长期误读。

　　市场经济和市场失灵

　　市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。

　　邓小平南方谈话的另一个重要议题，是要制止当时对市场经济“姓社姓资”的意识形态化争论，鼓励各界解放思想，大胆去试，去闯。此后中国经济体制经历了相当激烈的市场化改革，市场经济理念一度获得了空前的认同，自由主义经济学的理论被许多人奉为圭臬。但就在市场经济基本建立的今天，市场化改革却成为争论的焦点，国资改革、医疗改革、教育改革中带出的严重问题使得许多人对市场经济本身产生了怀疑。

　　从环保角度看来，市场经济大行其道的15年，中国环境问题局部有所改善而整体不断恶化。其实，市场本身不能够自然而然地解决环境公害问题早已为经济学研究所证明。市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。经济学家用公共牧场设寓:某个牧人增加一头牛羊，他本人就会增加一头牛羊的收入，而由此带来的公共草场退化却由全体牧人分担。当牧人们争相增加养畜量的时候，就会造成对资源的滥用，这一现象被称为“公地悲剧”。

　　随着上世纪90年代市场经济的大发展，“公地悲剧”的寓言在中国成为了现实。2001年中国环境公报显示，90年代末与90年代初比较，北方天然草原产草量下降了30％－50％，载畜能力大幅降低。诸如海洋渔业资源过度捕捞，森林资源滥砍滥伐，水资源滥用等行为方式，也符合“公地悲剧”的逻辑。而当企业把废气、废水、废渣等污染物排放到公共空间中去，它们索取的实际上是一种隐性的公共资源，也就是环境容量，这其实也是一种“公地悲剧”。公众健康因空气或水污染而受到损害，但高昂经济损失只能由公众和社会来承担，污染者却不必为此付出补偿，这在经济上被称为外部不经济性。

　　一些主流经济学家认为，市场失灵的原因只有通过深化市场化改革来解决。他们认为只要明确草场、水源、森林等的私有产权，只要将自然资源的价格提高到足以反映其稀缺性的程度，就可以制止资源滥用，促进环境改善。这样的经济理论一度成为主流，然而随着市场化手段在环境管理中的运用，人们发现结果常常不能改善环境，而只是让一些行业得利。比如水价改革中许多城市水价大涨，但公众不见当地水环境带来明显改善，只见相关行业的福利待遇水涨船高。这样的市场化改革很难得到支持。

　　市场失灵让一些人士深感失望，于是他们提出回归计划经济，由一个强有力的政府去行使环境保护职责。他们认为，每一个牧人自身的理性行为会造成公地悲剧，而如果改由政府决定谁可以放牧，什么时候可以放牧，可以放养多少牲畜，由政府惩罚违反指令的人，就不会超出自然承载力的界限，公地悲剧问题就可以得到解决。但实际上，计划经济加上威权政府同样不能够有效地解决环境保护问题。这主要是因为计划经济对资源的配置的效率低于市场经济，即使在经济发展规模有限、物质生活水平低下的情况下，其低效率的资源利用也会对环境带来严重破坏。这一点已经为苏联和东欧的计划经济实践，以及1978年以前中国自身的计划经济实践所证明。

　　公众参与和环境善治

　　公众是权力寻租无法突破的障碍。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。

　　环境问题的严峻性已经有了社会共识，那么我们该朝什么方向寻找出路呢？是不是中央提出了科学发展观，地方政府就能够找到发展和保护的平衡点呢？山西省环保局2006年底公布的一次万人环保意识问卷调查可以给我们一些启示。在回答“某市财政收入全省领先，但环境污染日趋严重，您是否愿意让现任市长继续留任”这个问题时，71.01％的被调查民众选择了“不愿意”，但90.8％的受访市、县官员选择了“愿意”。显然，地方政府官员在环境决策中有其自身的利益考量，仅凭他们难以作出平衡各方利益诉求的环境决策。

　　一段时间以来，我们试图引入专家参与环境决策，希望专家能在利益无涉的条件下作出科学判断。然而，参与决策的专家们前有利益诱惑，后有开发商甚至政府部门的压力，作为个人常常不能坚持自己的专业判断，因此仅靠加强专家意见决策也不能解决问题。

　　回顾历史，西方国家环境问题的转折源于上世纪60年代末，面对当时环境状况恶化的现实，公众发出了他们的反对声音，由此形成的强大压力促使西方国家的环境治理发生了深刻的变革。公众可以为环境保护提供动力，因为他们是环境和资源破坏的真正受害者，他们不会选择让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路，不会选择断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路，正因为如此，公众是权力寻租无法突破的障碍。

　　市场经济高效配置资源的作用应该得到发挥，这对于中国这样一个人口众多、资源有限的发展中大国非常重要。只有与善治原则相结合，市场化改革才有可能得到公众支持。比如在水价改革中向用户公布水务公司的成本构成，让公众可以期待水价提高能给自身生活质量带来的好处，提价才有可能得到支持，水环境也才能在公众的监督下得到改善。公众参与也有助于解决市场经济中存在的外部性问题，因为参与的过程可以更全面地识别环境和社会影响，有助于将每个项目中的外部不经济性内部化，从而改变项目的成本效益分析，不利于只重开源的粗放型的开发项目，而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目，有助于促进服务业的发展，最终有利于推动经济增长方式的转变。

　　公众在环境和资源管理中的缺位，是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。令人欣慰的是，今天的中国在推动公众参与公共决策方面已经取得了进展。2003年实施的《环境影响评价法》，成为中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》又提出了信息公开原则。2006年中央则在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

　　站在一个历史的十字路口，我们认为倒退回旧有模式没有出路，我们认为陷入“左”与右的意识形态化争论不能提供现实的解决之道。中国社会正呈现利益多元化的状态，最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程，寻求其自身的利益最大化。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。有序参与，正是政府、企业和公众利益的结合点。在环境决策中严格遵守公众参与程序，可以部分弥补民主合法性的缺失，有助于对艰难选择形成社会共识，有助于发挥市场化手段高效配置资源的优势，有助于实现环境公平，有助于达成人与自然的和谐。