公路“三乱”还能不能治

　　法的精神之王琳专栏

　　又一起警方乱罚款的行为被央视曝光。27日晚间播出的《焦点访谈》节目显示，江西上栗警方借检查烟花爆竹运输安全之机，只罚款不管理。不但手续不全的罚，手续齐全的也罚；至于执法权、执法主体、执法依据都是一团糨糊，罚多罚少都在执法者的一支笔。

　　当然，“乱设卡、乱收费、乱罚款”这公路“三乱”已是一个陈年的问题。对此“三乱”，我们其实不缺法律，更不缺运动式治理，然而“三乱”仍在一片治理声中，前治后乱，甚至边治边乱、越治越乱。而究其原委，仍是积淀已久的体制之弊、财政之困、制约之失、素质之忧。

　　权力和利益分离、执法与收费分离，是现代法治国家的一个基本原则。我们其实也非常清楚这一原则。“收支两条钱”，“政法机关一律吃皇粮”的改革早就开始了，但上有政策，下有对策。在“吃饭财政”的体制未有根本改变的前提之下，地方政府不约而同地选择了以“财政返还”、“超收奖励”等激励机制来刺激“执罚经济”。表面上，执法与收费是分离了，但权力和利益仍然纠缠不清。“利”字当头，执法部门怎能不巧立名目，巧取豪夺，将“三乱”进行到底？

　　“三乱”的病根并不难找出，只是在以往的治理过程中，“体制之弊”不能除，“财政之困”无法解，“制约之失”怕填补，所有治来治去，当罚款收入跟执法者的年终红包甚至政治前途紧紧联系在一起时，执法想不变“执罚”都难。

　　打蛇要打“七寸”，治“乱”也要治到关键。要让执法者没有“指标”的负担，首先地方政府就不应给执法部门强加“指标”的负担。“执法”的目的在管理，而不在“罚款”。作为管理手段的“罚款”当然不是政绩的载体，以罚没收入为主的“执罚经济”也不应成为地方政府财政收入的增长点。难点就在这里，谁来管住政府以“罚没收入”论英雄？

　　还是监督——当然是有效的监督，而不是更多的监督。没有制约的权力必然导致腐败，而权力的腐败会在碰到制约他的权利时止。

　　我们其实也不缺监督，但我们欠缺对行政机关的有效监督。“收支两条线”后，“乱罚款”终归要表现为政府财政的一部分。中央党校研究室副主任周天勇曾经在一次会议上披露，全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加即超过8000亿元。这其中的很大部分就来源于行政乱收费和乱罚款。

　　当然，这些数据还过于模糊，而各级人代会上的“预算外收入”也一样云蒸雾隐，行使国家权力的代表们在这样的“秘密财政”面前，不仅少有质疑，更无从监督。因此，预算、统计信息的公开与透明，是遏制“执罚经济”的首要任务。当然，财政收入的透明，尤其是预算外收入的透明，只是为推进人大对政府的实质监督做数据上的准备。不管是“财政返还”、“超收奖励”，还是“按比例分成”，都要表现为财政的支出，这样的非法支出，人大代表们难道都愿意投出赞成票吗？

　　“执罚经济”的实质是利用公权力非法侵害或剥夺受害人或受害企业的公、私财物。“执罚”也许并不可怕，怕的是当事人遭遇“执罚”却根本无从寻求救济。从理论上讲，受害人应当寻求司法的救济，但我们的司法却行政化了，地方化了。这也是我们所说的“体制之弊”吧。

　　受害人也可以寻求媒体的帮助，但央视只有一个，《焦点访谈》每天只有一期，如何能承担监督全国“公路三乱”的重任？那么地方媒体呢？难道它们没有舆论监督的功能？是的，它们离“监督”还很远，因为连“舆论监督奖”都不将它们纳入视野，它还能监督什么？

　　我们是可以让监督有效的，只要我们还原人大作为权力机关的权力属性，只要我们理顺司法与行政相互独立并相互制约的权力关系，只要我们对媒体天然的舆论监督权予以足够的尊重，而无论其级别与隶属。

　　(作者系海南大学法学院副教授)

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