供地的又一场革命—工业用地招拍挂出让评述

　　“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。”国务院2006年31号文件的这条新政，无疑使成长中的中国土地市场猛然一跃。

　　像所有新生事物一样，工业用地招拍挂的一律化，有击节叫好的声音，也有或质疑或否定的不和谐音。

不论看不看好，有一点大家达成了共识，那就是：全面推进工业用地招拍挂出让，已成国家意志；而工业用地走市场，绝非轻松之旅。

　　让我们站在历史的交汇与转折处，深深思考这一场供地制度创新的革命意义。

　　低成本的工业用地，支撑了高速度的工业化，也使大量土地资产流失改革开放以来，中国工业化、城市化取得的成就举世瞩目。土地在其中作出了难以估价的贡献。

　　据不完全统计，到2001年之前，全国累计收取土地出让金达到5000亿元。这个数字，随着土地市场化程度不断提高而迅速攀升。有关统计显示，2001年～2003年，我国土地出让金合计9100多亿元，2004年全国推行经营性用地招拍挂后，当年全国出让金价款就达5894亿元，即便在紧缩“地根”的2005年，土地出让金总额仍有5505亿元。

　　对于长期苦于无钱搞建设的中国人来说，土地资产价值的发现如同遍地拾金。用土地换工厂换桥梁换道路，用土地吸引投资吸引技术吸引外商，用土地养人养企业养财政……无怪乎有人说，“土地进入市场，为中国近二十年的崛起所发挥的作用，几乎是决定性的”。

　　然而人们同样不能忽略的是，这片创造了惊人财富神话的土地，也付出了在工业化进程中惊人的低成本代价。

　　工业化和城市化需要的大量建设用地，主要由廉价的农地“变身”而来。在20世纪90年代的10年间，城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用。“十五”期间，全国新增建设用地3285万亩，建设共占用耕地1641万亩。事实上，正是农村“廉价”的土地和主要来自于农村的廉价劳动力，使工业化的成本节约下来——中国产业在很长一段时间保持的这种低成本优势，吸引了全球的产业转移和采购，使中国逐步成为世界的“大工厂”。

　　对廉价到手的土地，习惯于“放长线钓大鱼”，以低廉的土地出让价格甚至零地价或白送土地开发费用以吸引外资，赚取税利，一度成为地方政府普遍的“以地生财”之道。他们惯常的运作手法就是，根据投资者投资规模、年产值、带动效应的不同，量身定做土地优惠政策。投资规模、年产值、带动效应越大的投资者，可获得越多的土地优惠。

　　自20世纪90年代中期以来，中国工业化进程中的低地价之战此起彼伏。长期居于全国经济领军地位的上海，曾在“长三角”引资之风最为强劲的2000年前后，为了与左邻右舍竞抢投资，推出了著名的“173计划”，将邻近苏南、浙北的嘉定、青浦、松江三区共173平方公里的区域划定为“降低商务成本试点园区”，在园区内设置各项优惠政策。做法之一就是，工业地价一降再降，每亩出让价一度压至5万～6万元，远低于土地开发成本。

　　根据中国城市地价动态监测系统调查结果分析，2005年，我国工业用地价格平均每平方米492元（每亩32.8万元），而同期商业用地平均地价为每平方米2062元（每亩137.5万元），后者为前者4倍多。事实上，我国工业地价长期以来被行政手段严重扭曲、压低，专业人士的结论是，即使目前工业用地出让价格上涨40～60%，也只是恢复到基准地价的水平。

　　必须承认，改革开放以来，我们为实现工业化目标，政府人为压低了生产要素供给的价格，这种全社会资源补贴工业的模式，在当时的历史背景下，确实为支持经济的持续快速增长作出了巨大贡献。然而今天，当中国的工业化、城市化长足发展，历史需要以城济乡、以工补农之时，工业的低地价道路就再也走不下去了。

　　工业“低地价”，牺牲的不仅是土地资产，更是工业化和整个社会发展的质量科学发展观大倡的今日中国，工业地价的随意化、低值化与“又好又快”的发展要求格格不入。

　　工业地价低值化，很容易造成工业低质化。2005年前三季度，在全国GDP增幅同比回落0.1%的同时，长三角回落却达2.6%。领跑中国经济近10年的长三角“巨人”，首次大幅放缓了前进的步伐。

　　在分析原因时，人们发现，土地资源的滥用，使长三角付出了巨大的代价。其一，据调查，在整个长三角，工业用地平均产出率约为2亿元/平方公里，只相当于国际工业用地平均产出率的1/80。与此同时，无地可用成为今天这一地区无言的惆怅。其二，产业同构现象严重。统计显示，在长三角16个城市中，选择汽车作为重点发展产业的有11个城市，选择石化产业的有9个城市，选择电子信息业的有12个城市。在食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备等产业方面，三地的同构率竟高达80%以上！“严重的产业同构使长三角经济集中区域开始互相‘血拼’，产业集中的优势反而转化为产能过剩的劣势。”研究人员分析，长三角地区经历长期发展之后，伴随着资源消耗的惯性增长、成本的刚性上升和同质化竞争中的效益递减，“瓶颈”开始凸现，经济发展速度回落成为必然。

　　当然，工业用地低地价出让的危害，不止长三角一域。在广大中西部地区，“低地价”成为地方政府更惯用的招商策略。

　　工业用地的低成本过度扩张，对固定资产投资规模过大起了火上浇油的作用。根据2005年完成的工业普查的结果，我国全社会固定资产投资占GDP的比例，1985年是20.2%，1998年是35.8%，到2004年，这个数字突破性地达到51.5%。国家统计局最新数据显示，去年前5个月，全国城镇固定资产投资增长30.3％，增幅在2004年实施宏观调控后首次迈过30％的关口。

　　根据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地，在一些地区达到了50%甚至更高。

　　拿地便宜，显然是大量工业项目得以轻松上马的重要原因。然而，我们是不是需要耗用这么多地办工业呢？许多地方遍地工厂了，还在热衷于建立工厂；许多项目重复得不能再重复了，还在照建不误。工业低地价，是对工业粗放经营和土地粗放利用的最大鼓励，是旧式工业化道路的表征和成因之一。

　　工业用地“协议”出让，破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，也影响了区域的协调发展。协议出让不仅让某些官员寻租有机可乘，为盲目铺摊子、上项目创造了条件，为违规圈占囤积和倒卖土地等行为提供了土壤，而且妨碍了经济的一体化成长和梯次转移。在以邻为壑的低地价恶性竞争下，不同地区的经济协调发展，无疑是一句空谈。

　　与“低价出让土地招商”如影相随的，是对土地资源的低效利用、闲置浪费和国有资产的流失。国土资源部的一项调查表明，各地工业用地利用强度普遍偏低，即使在一些经济发达地区，不少工业项目用地容积率也只有0.3～0.6，投资强度每亩几十万元的有不少。在土地市场秩序治理整顿中发现，各地花园式工厂、大广场、宽马路等浪费土地的现象比比皆是，有的开发区里甚至建起了停机坪。根据国家审计署所作的2006年度审计工作报告，在被调查的87个开发区中，有60个违规低价出让土地7873万平方米，流失土地出让金55.65亿元，有65个制定了明确的财政返还政策，79个开发区共向企业返还资金120.15亿元。在国有土地资产流失的同时，不少“工业家”坐收工业用地升值之利，也有不少贪官靠批地肥了腰包。

　　严重的社会后果，还有对农村财力的抽取和对农民土地权益的侵犯。低地价出让，政府不但得不到应有的土地收益，还要通过融资倒贴大量资金搞拆迁和基础设施建设，土地收入“赤字”造成的成本损失，促使一些地方政府通过低价征收土地来补偿，将经济代价转嫁到农民头上。经济基础越是薄弱的地方，这种情况越是严重。对工业用地地价的人为压低，无疑使中国的“三农”问题雪上加霜。

　　扫清障碍，迎接工业用地市场化的新时代

　　低成本的工业化之路，延缓了工业化质量的提高和土地市场的成长历程。

　　从土地市场发展来看，正是由于制度缺陷，使这个市场自土地有偿使用以来，一直深受随意批用方式的侵害，“隐形土地市场”的滋生、蔓延，国有土地资产的流失，非法圈占、囤积土地等等怪象此起彼伏。在每一次经济热潮来临之际，这些“病灶”一齐发作，土地市场的混乱无序便会登峰造极。上世纪90年代初的“房地产热”、“开发区热”，本世纪初同样以圈地为特征的“开发区热”，无不印证了这一点。

　　回首20年历程，我们不无遗憾地发现，在20世纪90年代整个社会发生重大变革的背景下，中国土地使用制度的改革长期徘徊不前。据2001年的统计数字，当时全国城镇国有土地中，划拨土地宗数占80%，面积占98%；出让宗数仅占15%，面积不到1%；实行有偿使用的土地中，运用招标拍卖等市场公开竞争方式的，仅占5%左右。即便是开创了历史第一拍的深圳市，在1999年以前，90%的土地实行的都是非市场价格的协议出让。而就在同期，据有关方面调查，20世纪80年代之后到2001年之前，土地出让、转让所造成的国有资产流失每年在100亿元以上。

　　在中国从计划经济向市场经济转变中，供地革命姗姗来迟。土地招拍挂十年徘徊，从深圳第一槌起，直到上世纪90年代中后期，招标、拍卖才在市场经济发育程度较高的广东、浙江、江苏等省份，成为经营性国有土地使用权出让的主要方式；直到2002年国土资源部的11号令，经营性用地的协议出让方式才被正式“叫停”；而直到2004年的“8·31大限”，四类经营性用地领域中延续了21年的土地协议出让制度才退出历史舞台。

　　经营性用地招拍挂的推行，只是供地革命的开始。在更庞大的土地一级市场上，大量土地仍在堂而皇之地采用划拨或协议出让方式——在整个建设用地供应总量中比例最大、超过四成的工矿用地，长期以协议方式供地为主。工业用地的市场化任务，显然更为艰巨。

　　不过，比起经营性用地招拍挂的推行，工业用地招拍挂从提出到法定，只用了一年时间。正是经营性用地市场出让制度的平台和既有经验，使得工业用地的市场化可以从容登场。而这两种用地的招拍挂，使国有土地出让基本上实现了市场化。随意拿捏地价的时代，行将终结。

　　当然，作为一项根本制度，工业用地招拍挂要在全国广泛推开，还是要面对一个又一个的路障。

　　最大的障碍，来自于那些在旧体制下尝足了甜头的地方政府领导。在他们看来，工业用地招拍挂与招商引资、发展地方经济格格不入。由市场来定价，剥夺了地方政府对工业用地的定价权，收掉了政府手中招商引资的“法宝”，关上了一些官员创造“政绩”和寻租的门路。市场化供地方式的介入，显然与当前招商引资的固有模式难以相容。中西部地区对此尤其反应强烈，“我们这里上项目请人都请不来，如果还设置门槛，谁还愿意来投资呢”？

　　有人对工业用地招拍挂的抵触情绪，还源于一种潜在的担心。“如果我这里搞了，左邻右舍不搞，好的项目岂不都跑到别人那里了？”此外，招标拍卖挂牌出让很大程度上体现“价高者得地”的原则，但按照“价高者得”取得土地的企业，未必在创利税、扩大就业、推进地方产业集聚、产业升级、产品升级的宏观社会经济效益方面也是最佳，这也使一些政府疑虑重重。

　　从操作层面来说，不少人感到有困难。推行招标拍卖挂牌出让，要求“供地在前，立项在后”，而现行工业项目审批程序则是“立项在前，供地在后”，程序变了，整个供地程序和机制都要变，但目前还没有一套完整的、适合工业用地招拍挂出让的机制和配套措施。

　　障碍如何扫清？答案在实践中，在发展观和用地观的转变中。事实上，工业用地走市场早已从理论走向实践。在经济较发达的广东、浙江、江苏等地，工业用地招拍挂的槌声已经不绝于耳。据了解，浙江省有近30个市、县（区）开展了工业用地的招拍挂试点。截至今年第三季度，工业用地招拍挂出让面积已达103.5公顷，出让金总额35092万元。

　　相对于东部，中西部地区工业用地招拍挂的步伐滞后，但也不是悄无声息。2004年~2006年上半年，河南省工业用地招拍挂出让面积占总量的3.09%，贵州占3.34%，甘肃1707宗招拍挂出让的土地中，工业用地占217宗。此外，吉林、山西等地也在摸索。

　　2006年11月21日，国土资源部在南京召集了全国工业用地公开出让座谈会。与会者一致认为，推行工业用地招拍挂出让制度，是工业用地实行市场化配置的重大制度变革，对于严把土地“闸门”、防止工业用低成本过度扩张，对于建立工业用地市场形成价格机制，对于防治土地出让领域的腐败行为，具有重要意义。“工业用地招拍挂迟早要搞。这不是个人意志所能决定的，而是市场经济的要求。”会上，国土资源部负责人明确表示，推行工业用地招拍挂工作，一定要“全国一盘棋，一个口子也不能开”。

　　尽管面对重重阻力，但工业用地招拍挂的大方向不可逆转。让我们举起双臂，迎接工业用地市场化的新时代！（转自《中国土地》）