成都城乡一体化的政策支持：公共服务系统推进

　　四川新闻网-成都商报讯

　　制度创新与公共服务的系统推进是成都快速推进城乡一体化的有效措施。本文试图从理论的角度阐述公共服务与城乡一体化发展的关系，揭示成都以公共服务推进城乡一体化发展的作用机制，尽可能系统梳理成都城乡一体的公共服务的逻辑体系，展示其框架结构和主要内容。

　　一、制度创新与公共服务的系统推进是快速推进城乡一体化的有效措施

　　根据诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯?诺思为代表的西方制度经济学派的观点，制度与经济增长密切相关，社会的技术结构决定了社会经济活动的上限，适宜的制度结构可以将经济活动尽力推向其上限，不适宜的制度结构则会使经济活动呈现出收缩衰退的趋势。城乡一体化作为促进社会经济增长，协调城乡矛盾的战略选择，其最终能否有效地发挥对经济发展的推动作用，其关键的环节之一在于是否能够提供有效的政策制度保障。

　　政府是制度供给主体。就其本质而言，政府是源于社会成员的“共同需要”而产生的提供公共物品的制度安排。为城乡公众提供均等、高效、优质、令人满意的公共服务既是政府公共部门的责任，也是缩小城乡差距，推进城乡一体化的重要手段。制度创新与公共服务是统一的，制度创新本身是手段而不是目的。政府进行制度创新、实行职能转变，其目的就是为了更好地为社会公众提供服务，更好地服务于社会，最终使公众生活质量切实得以提高。

　　所谓公共服务，是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为。一般而言，政府提供的公共服务可分为维护性公共服务（如司法、国防等）、经济性公共服务（如对应用性研究与开发的投入等）、社会性公共服务（如教育、社会保障等）三种。其中，社会性公共服务具有维护“公民权利”的性质和较强的再分配功能，是实现社会公平的重要手段。

　　随着经济的长期高速增长，我国公共服务总量供给有了很大的发展，但是城市与乡村之间社会性公共服务供给仍然严重失衡。农村公共教育、医疗和社会保障等社会性公共服务供给水平远远落后于城镇，从而成为中国城乡差距扩大的重要原因。要缩小城乡差距，推进城乡一体化，政府需要在全社会范围内全面均等地提供社会性公共服务。

　　二、成都市公共服务系统推进与城乡一体化的实现机制

　　2003年以来，成都城乡一体化取得显著成效，其中主要原因之一就是成都市在全国率先为农村地区提供了全面均等化的公共服务，使农村居民就医、就学、就业及居住水平在短期内普遍得以大幅度提高，为城市与乡村的和谐发展提供了基本的社会保障。

　　1.成都公共服务的系统推进，为经济发展创造了外部条件

　　诺贝尔经济学奖获得者印度经济学家阿马蒂亚?森指出：“市场机制在一定条件下取得了巨大的成功，这些条件就是，所提供的机会可以被合理的分享。为了使这种情况得以发生，需要有适当的公共政策来提供基本教育、普及初级医疗设施，使对于某些经济活动至关重要的资源可资利用。”这意味着政府可以通过公共服务的提供，为经济发展提供良好的市场环境和社会环境，创造经济发展的条件。正因为如此，第二次世界大战以来各国政府都重视公共服务在经济发展中的先行作用。成都的实践也证明：公共服务公平全面供给，有利于改善社会环境，提高人们的工作积极性，降低投资的社会风险，有利于刺激市场投资热情，拉动投资需求，促进城乡经济的持续增长。

　　2.成都公共服务的系统推进，为城乡发展创造了公平的机会，促进社会和谐

　　社会公正是现代社会的首要价值和基本取向，创造公平的发展机会是在农村地区全面推进公共服务的价值基础。国外许多公共服务的实践都是源自对人的关怀。比如在欧盟成员国的文化传统中，属于公共服务范畴的社会保障对于每一个公民来说，就被看作是与食品和饮用水一样的必需品。获得社会救济、社会福利和社会保障，也是一个人的基本权利，国家社会应当予以提供和保证。而在我国，囿于历史的局限，城市居民与农村居民在教育分配、公共医疗卫生资源分配和社会保障资源分配方面均未得到同等机会。生活在同一块土地上同一蓝天下的社会成员享受社会性公共服务的机会不平等，不仅会影响农村居民整体的生存质量，而且成为城乡之间、工农之间利益摩擦、冲突的根源。无论从公共伦理的角度看，还是从中国发展的总体战略看，成都市顺应时代发展的需要，在全国率先系统地提供城乡一体化的公共服务都具有明显的先进性，是谋求和谐发展的有益探索。

　　3.成都公共服务的系统推进，改造了传统农村和农业，有力推动了城乡一体化进程

　　诺贝尔奖获得者美国经济学家舒尔茨指出，发展中国家要改造传统农业、改变农村落后面貌，就必须向农业提供新生产要素：资本、技术、人才以及新制度要素。其中特别重要的是向农民投资，提高农民素质，提高其人力资本水平。因此，舒尔茨提出“向农民投资”的重要主张，通过教育、培训和医疗保健实现人力资本的累积。

　　成都市公共服务的全面推进验证了舒尔茨的理论。成都市基础设施建设与就业服务体系大幅度提高了农业生产率；社会保障体系减少了不确定性带来的风险，提高了农村居民的基本生活质量；农业科技与信息服务使农民低成本地获取发展所需要的信息；基础教育与公共卫生则全面提高农民的基本素质，大幅度强化了成都市农村的人力资本累积。

　　可见，公共服务的全面系统推进通过提高农业产业效率和农民生活水平，使成都市城乡产业效率趋于一致，城乡居民生活质量趋于一致，从而成为有力推进城乡一体化的重要举措。

　　三、成都市公共服务城乡一体化发展的逻辑框架

　　中国城乡公共服务二元结构的核心问题是农村地区公共服务严重缺失。为此，成都市推进的全面均等化的公共服务，其主要内容和关键环节是弥补乡村地区公共服务的不足，使城乡公共服务的二元结构趋于一体化，其主要内容如上图。

　　1.全面提供均等化的基础教育体系

　　重点实施七大措施：

　　第一，实施农村中小学标准化建设工程，改善农村办学条件。到2006年底，有350所标准化学校完成建设并交付使用。

　　第二，实施农村中小学现代远程教育工程。2001年起，每年投入1000万元推进信息化建设，使农村学生可以通过网络接受城市优秀教师的同步教学指导。

　　第三，实施农村教师素质提升工程。2006年，为农村中小学培养1500名骨干教师。城区学校每年按专任教师1%的比例，派教师到农村学校，开展为期一年的支教活动。

　　第四，实施农村义务教育经费保障机制改革和帮困助学工程，确保弱势群体利益，对贫困家庭学生免费提供教科书、免除住校费及住校期间的水电费。大幅度降低高中阶段职业教育学费，为农民子弟普遍地低成本完成职业技术教育提供条件。2005年成都高中阶段教育普及率达到88.82%，2006年达到92.1％。

　　第五，城乡学校结对子，促进城乡师生共同进步。城乡学校互派干部，互派在职教师顶岗上课，互派少先队大队、校团委、学生会等学生干部进行交流学习。

　　第六，实施教育强乡（镇）工程，实现教育和经济社会良性互动。学校教育资源向社区有序开放，在课余时间作为成人教育培训的基地。

　　第七，实施农民教育与培训工程，促进农民生产生活方式的转变。各类学校与劳动保障就业等部门一起，对农村新增劳动力进行“订单”培训。城镇范围内农民年培训面达到35%以上；失地农民培训率达到100%，培训后再就业率高于70%。

　　2.全面提供均等化的公共卫生体系

　　第一，积极推进新型农村合作医疗，截至2006年底，成都市新型农村合作医疗覆盖农业人口586.17万人，农民实际参合人数为543.18万人，参合率提高到92.67%。

　　第二，实施乡（镇）卫生院和村卫生站标准化建设，2006年开始，按照“五统一”（即统一规划、统一标准、统一风格、统一标识、统一设备配置）的要求，全市224个乡（镇）公立卫生院启动了标准化建设项目，共筹集资金3.5亿元（其中市上补助2.3亿元，区县补助1.2亿元），计划改建、扩建以及旧房改造共47万平方米，2006年已开工176个。市上统一购置基本医疗设备998台（件），已陆续配送到全市各乡（镇）公立卫生院。2006年同时启动了全市村卫生站的标准化建设，已建成357个，2007年将全面完成建设任务。

　　第三，进行农村卫生人才队伍建设，对全市238个建制乡（镇）卫生院院长、传染病主检医师和3018个村卫生站乡村医生进行培训。

　　第四，加强城市卫生对农村卫生工作的支援，14个市级直属医疗卫生单位对口支援30家乡（镇）卫生院和14家县级医院。

　　第五，建立突发公共卫生事件卫生应急指挥体系与疾病预防控制体系，实现疫情与突发公共卫生事件的ADSL在线报告，艾滋病、性病防治工作得到加强，全市投入运行的免费自愿检测的艾滋病初筛实验室达22个。

　　第六，实施信息网络建设，建立了公共卫生系统、农村卫生信息系统、新型农村合作医疗管理系统、农村医疗机构药品管理信息系统以及少儿住院互助金信息系统，实现了信息资源共享。

　　第七，加大农村卫生投入，2004年市财政投入1973.2万元，2005年投入5000万元，2006年投入6172万元，用于补助农民参加合作医疗。2004、2005和2006年，市财政共投入2142万元，用于传染病、地方病、寄生虫病等重点疾病防治工作。

　　第八，建立农村药品的集中配送和监督网络，所有乡（镇）卫生院及村卫生站实行了药品集中统一配送，保障农村地区能够低成本地购买质量可靠的药品。

　　3.全面提供均等化的就业服务体系

　　形成了促进城乡比较充分就业机制：

　　第一，形成了促进城乡就业的培训机制。围绕产业、市场、农民的需求，开展订单培训、定向培训和委托培训。政府免费为失地农民开展形式多样的技能培训，免费为他们进行职业介绍，努力做到让农民“失地不失业”。2005年全市共免费培训下岗失业人员和无业农民6.8万人；开展引导性培训33.6万人，职业技能培训14.3万人。

　　第二，规范企业招工信息发布程序，将企业招工信息统一纳入就业信息网络，各社区电子显示屏每天及时显示本地各类招工信息，提高劳动力市场的运行效率。

　　第三，形成了较为规范的城乡劳动力市场管理机制。实行就业失业实名制，建立适龄劳动者电子信息档案和信息数据库，实现对劳动力就业的跟踪服务和管理。建立了城乡劳动力资源统计普查制度、就业失业动态管理制度、困难群体就业援助制度、促进就业补贴制度等就业制度体系。

　　第四，形成了区（市）县之间的就业互动机制，由中心城区与近郊和远郊区（市）县“结对子”，帮助近、远郊区（市）县失地农民在本市范围内转移就业。

　　第五，为失地农民提供城市下岗职工同等的就业优惠，实行持证上岗和同工同酬，保证失地农民和城镇职工一样享有合法的权益。政府通过腾岗等形式为下岗职工、失地农民提供就业岗位，对失地农民自主创业在有关税费上给予减免。

　　4.全面提供均等化的社会保障

　　按照城乡标准基本统一、逐年解决的原则，2004年初，由市县两级财政筹资将1991年实行货币化安置以来已征地农民逐步纳入社保范围，对新征地农民直接纳入社保。2005年底，全市有26.75万名已征地农转非人员和2.66万名新征地农转非人员参加了社保，已有12.1万名已征地农转非人员和9970名新征地农转非人员按月领取养老金。建立了以城乡低保、农村五保为基础，以帮困助学、帮困助医、安身工程三大救助工程为配套的城乡一体的救助体系。深入实施了“新村扶贫工程”、“帮扶促变工程”和“帮户脱贫工程”。2007年1月1日刚刚发布的成都市人民政府令第135号《成都市农民养老保险试行办法》，又以保障农民年老时的基本生活为目的，开始全面建立农村养老保险制度，进一步完善了成都的农村社会保障体系。

　　5.全面提供均等化的科技与信息服务

　　建立跨部门的信息资源共享平台；建立专业化社会化的农村信息服务队伍；电子政务网络体系，建设农村经济信息网；目前成都市劳动力市场信息网络已与20个区（市）县的420个街道（乡镇）、农民集中居住区的劳动保障站（所）实现联网，基本实现了就业、社保等信息资源的集中管理和共享，实施电话村通工程，加强广播电视台的建设；改建、新建乡镇文化服务中心，改建县级图书馆、文化馆，建成农技站121个、防疫站42个，为加快农业发展创造了条件。

　　6.全面提供均等化的基础设施建设

　　进行城乡路网建设，实现了县县通高速公路，村村通水泥路；推动村容镇貌整治和改水、改厕、改厨、改圈、改路、建沼气池的“五改一建”工程，进行五通（通水、通路、通电、通电话、通电视）工程建设，开展建立农村垃圾无害化处理体系的试点，取缔直接排污养殖场、屠宰场，实施微水治旱解决丘陵和山区农民生活用水和9万亩旱地浇灌的问题；加强城乡电网改造，实现了城乡居民生活用电同网同价；对中低产田进行改造，进行农田水利设施建设；加强农村生态环境建设，保护天然林、治理水土流失，开始退耕还林工作。

　　应该说，成都市公共服务的推进是全面、系统的，也是波澜壮阔的。公共服务的推进，改变了长期以来中国发展重城市轻农村的传统管理模式，在较短的时期内为广大农村创造了公平的发展环境，为成都市城乡一体化提供了基本的政策保障。

　　对于中国而言，这是一个庞大的系统工程，需要各级各地政府付出长期艰辛的努力，暂时放弃一些低质量的经济增长机会，将资源更多地投入到农村地区，为更加广泛的农村居民提供均等化的基础性服务，赋予其相对公平的能力和发展机会，这是中国统筹城乡发展、构建和谐社会、谋求长期可持续发展的充分必要条件。

　　（执笔人：中国人民大学叶裕民李彦军）