医治“失地农民综合症”

　　四川新闻网-成都商报讯

　　为城乡居民提供同质均等的公共服务，是成都推进城乡一体化以来始终关注的问题。正是由于一揽子解决了失地农民的社保、就业、医疗、救助等问题，才有更多的人从中受益，成都的城乡一体化才能较好地规避失地农民“难保障、难就业、难发展”的“综合症”，保障城乡经济社会的健康和谐发展。

　　社区劳动保障工作站马上要投入使用，又赶上新房装修、妻子得场大病，2006年底，温江区万春镇红星社区干部樊建康手忙脚乱。用他的话说，“到处都是事”。

　　“住一个多月的院，花了5万4。”12月26日，樊建康从省人民医院结算了医药费赶回万春镇，“算是不幸中的万幸，老婆有社保，报了3万1，还有农村新型合作医疗保险报了8000元”。

　　万春镇位于成都西郊、温江北部，距成都中心城区19公里，由原万春镇、踏水镇、镇子乡合并而成。红星社区以前是万春镇的红星村，1992年，因为小城镇建设，红星村4个组被征地，樊建康一家正在其中。2004年3月，成都市实施推进城乡一体化战略之初，出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，将1991年以来产生的40多万失地农民统一纳入新的政策框架下，对于已经被征地的农转非人员，政府实行“土地换保障，退费进社保，政府给补贴”的办法，失地农民每缴1元钱的社保费，政府将补贴3元钱。这部分人根据自愿原则，在按不同年龄段、不同征地时间，一次性缴纳规定的社会保险费后，被纳入城市社会保障体系，享受到相应的城镇职工养老保险和医疗保险待遇。当年，樊建康的妻子参加了社保。“因为土地没有被完全征用，人均还有不到3分地，我们户籍上的身份还是农民，可以参加农村新型合作医疗保险，所以这次住院又多报了8000元。”樊建康说。

　　为城乡居民提供同质均等的公共服务，是成都推进城乡一体化以来始终关注的问题。正是由于一揽子解决了失地农民的社保、就业、医疗、救助等问题，才有更多的樊建康从中受益，成都的城乡一体化才能较好地规避失地农民“难保障、难就业、难发展”的“综合症”，保障城乡经济社会的健康和谐发展。

　　1992年的渴望成了现实

　　陈守超和樊建康都是红星村人，1992年政府征地的时候他才20出头。当时的政策是，政府另外规划一片地划给失地农民作为宅基地，由他们自行建房，但当时培训、社保、就业政策都是空白。失地就意味着失业、失去土地保障也就没有了其他生活依靠。

　　2006年12月27日，万春镇。“当时征地补偿9000元一亩，我们一家差不多拿到3万元。修新房还贷了账。”陈守超回忆说，“地没有了，只有去学门手艺。”他学了厨师，从帮人打工起步，一干十几年。中间开过两回馆子，但生意都没有做下去。他说：“那时候，万春镇哪儿有这么多人。就是本地这些人，进馆子的人少，生意不好做。自己在外面闯，心里还是没底。那时候农民没地了，也不兴办社保；再有，说句实话，找工作什么的，政府管得也少。”

　　“万春镇1992年的财政收入六七十万元。我记得1993年才突破100万元。没有钱，拿什么给社保、就业？当时就算政府想得到也做不到啊。还有就是政府的理念，我们一直都是城市投入多，农村投入少。”樊建康说，他自己也自谋职业开过农家乐，直到当上社区干部才停了生意。

　　1992年赶上小城镇建设热，红星村很多劳动力到建筑工地打工。“村里人以前大多种大蒜，种粮食，有手艺的人少。征地后，不少人做了泥瓦工。”陈守超说。

　　直到2002年在万春镇开了一家名为“春鹭园”的农家乐，陈守超才感觉稳定下来。“春鹭园”占地1亩多，带一个鱼塘。记者采访那天，尽管户外只有五六摄氏度，园子里还是有10多个客人。

　　2004年后，万春镇被先后确定为成都的市级重点镇和优先发展重点镇。伴随着城镇建设加快以及2005年第六届中国花卉博览会在温江举行，陈守超明显感觉这两年镇上外来人口增多，“人气旺了，餐饮生意就好做了”。

　　2006年，万春镇规划建设北部新区，陈守超家1992年盖的房被拆了。但这次不再让他们自己建房了，由四川省规划设计院设计，投资近亿元、占地250亩的集中居住区“花乡农居”一期已经建好，被拆迁的农户人均可按320～350元/平方米的成本价购买35平方米。陈守超排在二期，他选了140平方米的户型，现在拿着每人每月200元的“过渡费”暂时住在“春鹭园”里，“那时候自己建房要什么没什么，现在我去看了‘花乡农居’一期的房子，5层楼，水电气、管网都和城里的商品房没什么两样”。

　　“红星社区还有一部分准失地农民，都要搬进‘花乡农居’，1亩地一年有按600公斤大米市价的收益，政府还对他们进行了就业培训。”樊建康补充道。

　　“住崭新的楼房、有培训，政府还帮忙找工作。这些都是当年我盼望的事。”陈守超说，“还不是盼望，应该说是渴望”。

　　准失地农民有了稳定的预期

　　彭厚其只能算是准失地农民。“以前人均不到8分地，用不了太多劳动力。农闲时我一般在建筑工地做水电工。”2006年12月27日，记者见到了彭厚其。这时，他已是“国色天乡”项目保洁班的班长，管理着40多名员工。这些员工和他情况类似，大多是万春镇原红星村、卫星村等地的失地和准失地农民。他说：“2004年政府已经在培训我们，用地单位要优先解决我们的工作。”

　　“项目动工前，镇政府已经启动了对失地农民的培训。”万春镇党政办何胜全说，“2006年以来，全镇完成了3176人的就业引导性培训和2062人的职业技能培训。”

　　2004年底，彭厚其开始在“国色天乡”上班。干了1年，从最基层的保洁工升到班长，工资涨到1个月1200元。“上班前政府对我们进行了培训，到公司才能很快适应。”他说，“穿工作服、戴对讲机、上下班打卡，现在上班和以前打零工确实不一样了。”

　　2006年10月，彭厚其一家搬进了“花乡农居”。“父母选了105平方米的房子，我们一家三口选了140的。”按照相关政策，失地农民每人可按成本价购买35平方米，这样算下来彭家两套房一共超出了70平方米，超出部分每平方米的价格是900元，彭厚其要多付63000元。

　　“既然是住新房，就想一步到位。”彭厚其笑着说，“拆旧房政府补偿了7万多元，买新房补差价加上装修一共花了近10万元。以前的积蓄用得差不多了。”

　　“如果没在‘国色天乡’上班，我才不敢动存折。”他说，“公司说等这批员工稳定下来就要给我们买社保，再加上我的工资也在涨，所以才敢选大房子，还要装修得漂亮点。”

　　彭厚其的生活有了稳定的预期：父母养老不再要他操心，2004年老人参加了社保，从当年起老两口每月共能领到400多元的养老金；小孩在镇上新建的标准化学校读小学3年级，“一学期只交几十元。我去过学校两次，新教室、新跑道、布局很大气”。

　　“和彭厚其情况类似的在万春镇还有不少。”万春镇党政办何胜全说，“成都市推进城乡一体化一直强调，‘要上项目，首先要解决群众安置和就业问题。如果不能解决这个问题，说明不具备动的条件，就不要动’，万春镇这两年就是按照这个要求在做。”

　　据万春镇统计，截至2006年11月，全镇已有1492名失地农民参加了社会保险，参保率达86%；组织各类培训2万余人次，有就业能力和就业愿望的失业人员再就业率达93%，社区就业率达92%以上，农村富余劳动力向非农产业转移达90%以上。2003～2006年，全镇教育总投入达5000余万元，其中区级投入1200万元，镇级投入达3500余万元，教育支出占全镇财政经常性收入的51.6%……而把视野放宽到成都市，截至2006年6月底，全市65个已建集中居住区征地农转非失地农民劳动力共有57334人，经过培训就业率达到73.4％。2005年全市共有失地农民48万人，至2006年底，全市已经参加社保的失地农民有36.31万人，领取养老金人数为16.76万人。此外，到2007年春节前成都将完成对全市农村410所标准化中小学的调整和建设，覆盖全部郊区14个区（市）县214个乡镇，96%的适龄儿童。

　　跨区域集中的尝试

　　万春镇还在进行一项新的尝试：在大统筹原则下引导农民向城镇集中。

　　2006年4月，温江区区委、区政府颁布66号文件《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的试行意见》，允许主要收入来源并非来自农业的农民，在自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的前提下向集中居住区聚居或进入城镇自主购房。万春镇的“花乡农居”正是提供给这些农村居民选择的集中居住区之一。

　　该意见于2006年6月在温江区全区推行，到7月中旬，万春镇已有600多户农民提出申请，该镇幸福村共884户，提出申请的超过170户。

　　“以往向集中居住区聚居的农民都是失地农民，都是因基础设施建设或项目建设的需要而动迁。要激励更多的农民向非农产业转移，实现城乡一体化发展，坐等项目、坐等转移已显得不合时宜。但在没有项目的情况下盲目动迁，失去土地的农民首先就将面临就业的难题。”温江区农发局有关人士说，“区上经过一段时间的调研发现，全区范围内有很多这样的农民：他们的主要收入来源并非来自农业，大多在城市务工、生活、居住。但他们的户口仍在农村，在农村仍占有房屋和承包地，尽管这些房屋大多空置、承包地被租出去或空闲着。另外还有很大一部分‘5060’人员，他们已到了安享晚年的年龄，大多已领取养老金或由子女供养，生活无忧。调查发现，这部分人基本都有向城镇集中的愿望，所以《意见》出台是在推进城乡一体化过程中一个顺势而为的动作。”

　　按照以往安置失地农民集中居住的经验，往往是以镇为单位，当地的失地农民大多在本镇的范围内进行集中居住。为实现真正意义上的大统筹大集中，温江区决定打破就地安置的框框，在全区设置了万春、永宁、涌泉等集中居住区，符合条件的其他地方的农民，可以自由选择到这些集中居住区居住。

　　“这是大统筹大集中的一个体现。”温江区农发局有关人士称，自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民可以根据自己从事的产业、职业做出选择，有利于在区内打破人口流动的障碍，促进产业和人口的聚集。

　　据统计，到2006年底，温江已有10200户农户实现集中居住。其中，实现跨区域集中的农户419户。

　　温江区的尝试可以看作是成都《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》出台的前奏。

　　2006年10月，酝酿已久的成都市《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》正式出台。《意见》要求各区（市）县加大统筹力度，结合土地整理和拆院并院，积极引导规划区外的农民将宅基地置换到城镇新型社区建房，实施跨区域向城镇集中。

　　引导农民跨区域向城镇集中需要一定的激励措施。为此，《意见》明确，城镇新型社区的规划和建设，要严格按照规定的城镇新型社区建设标准、人口规模实施，认真搞好水、电、气、交通、通信、光纤、网络、环保等基础设施建设和教育、文化、医疗、社区活动中心等功能配套，确保农民安置一步到位；进入城镇和城镇新型社区的农民，仍然保留土地承包经营权的，继续享受农村居民子女上学的优惠政策，以及政府补贴的免费职业介绍、技能培训、创业培训、技能鉴定等就业优惠政策和农村新型合作医疗保险等待遇；自愿放弃土地承包经营权的，还可申领《再就业优惠证》，享受失地无业农民再就业和社会保障优惠扶持政策，符合条件的可享受城镇最低生活保障政策……

　　这一轮户籍制度改革有三个重大突破：不仅是失地农民，其他在城市就业的农村居民同样可以享受到和城市居民一样的公共服务；不仅在本区县城镇就业的农民可以转化为城镇居民，在跨区县城镇就业和参加社会保障的农民也可以跨区域转化为城镇居民；不仅在城镇就业的人员可以转化为城镇人口，而且可以携带家属共同向城市迁移。城市化的道路更宽了，农民的选择空间更大了，长期以来被扭曲的城市化终于回归了其本质内涵。

　　伴随着城乡一体化的顺利推进，政府较好解决了1992年以来积累的失地农民问题，使他们在离开土地、进入城镇后学会谋生的技能，有了安身立命的根本，较好地规避了可能产生的“失地农民综合症”。此外，引导农民跨区域向城镇集中，实际是按照城乡一体化的规划引导一部分具备向城镇和二三产业转移的农村人口主动转移，为他们先行进行居民身份的变化，同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。通过集中居住，变原有农村住宅用地为纯粹农地，一旦城市发展范围拓展至此，已不存在村庄改造的问题，这对改善城市生产力布局，避免重复建设都具有积极意义。

　　（执笔人：成都商报社孙耒）