通过反对行政垄断来推进改革

　　张曙光张弛段绍译中国的市场化改革已经取得了很大的进步，这是中国经济快速增长的秘密所在，因为市场化形成了比较有效的激励约束机制。但是，中国经济中的垄断，特别是行政垄断，绝非个别现象，甚至在一些方面呈现出有增无减之势。

　　垄断积习深重

　　国家发改委和邮政局联合发出通知，2006年从11月15日起，上调信函、明信片资费价格。信函资费100克以内，每重20克本埠由0.6元上调为0.8元，外埠由0.8元上调为1.2元。发改委发言人为此提供的理由是，“此举是为了理顺邮政资费结构，缓解邮政行业经营困难，促进邮政行业发展和邮政体制改革的深化”。大权在握，根本连走走形式的听证会都不需要，甚至可以堂而皇之地将此说成是深化邮政体制改革。2006年4月，北京市曾经就出租车租价上涨举行听证，在民众和出租车司机的一片反对声中，租价从每公里1.60元上涨到2.00元。难怪有“逢听必涨”之说，听证会成为“涨价发布会”。最近，根据燃气集团的提议，北京市发改委又发出通知，上调天然气价格，每立方米上调0.15元，并拟实行“价格联动机制”，即随行就市。如果此举得到实施，今后三年内天然气价格可以随时上涨，不必再进行听证。在2006年的两会上，“垄断福利”曾经成为众矢之的，电力、电信、金融、保险、水煤电供应和烟草行业的高工资也成为批判的对象。11月末，劳动保障部和财政部还联合发文，要求工资过高的行业工资浮动比率由0.75降至0.6，我们不知道这种规定依据哪一部法律，有何实际效力。然而，据最近报纸披露，中央驻赣垄断企业住房公积金的交存比例超过15%，最高达到20%，是当地企业的2－2.5倍。通过司法程序的反垄断也不成功。状告铁道部春运涨价程序违法的官司再次败诉。铁道部负责人说，今年春运不涨价与反垄断无关，是该部的善举。最近，储户状告银行“大月31日存款不计息”的官司也遭遇到同样的命运，依据的是中央银行数年前的一个规定。更有甚者，交通卡两年不用，卡内资金就被冻结，银行借记卡长期不用，或者卡内余额少于一定金额，有的被冻结，有的变成银行的“结转收益”被没收。银行雇请的住房贷款律师，却由客户负担律师费用。还有更戏剧性的一幕。三大国有石油公司的垄断尽人皆知，其相互间围绕着加油站的恶性竞争和在石油涨价中操纵市场的行为也无人不晓，民间资本早就觊觎这一有着丰厚垄断利润的领域。然而，12月18日由138家民营石油、成品油经营企业联合在北京成立的“中国商业联合会石油流通委员会”，居然打出了和谐石油的旗帜向垄断者示好，公开声明“不会对中石油、中石化两大集团构成威胁”。未曾叫板，先行讨饶。这就是行政垄断下的产业生态。

　　非市场性的行政垄断

　　对于垄断的危害，人们讲得够多了。概括起来，无非是，一损害效率，二破坏公平，进而破坏市场经济的制度基础和政府行政的公信力。损害效率是由于垄断限制和破坏竞争，限制和扭曲价格机制的作用，不仅本身缺乏创新激励，而且束缚了其他市场主体的发展努力和创新行为，垄断部门不仅占用了过多的社会资源，而且不断向社会转嫁其运营成本，造成资源错配和结构失衡。当前，中国经济增长很快，但经济效率不高，增长质量较低，结构失衡加剧，与垄断势力的强大和发展及其对市场机制的限制和破坏不无关系。破坏公平是由于垄断者一方面可以利用垄断权力设租寻租，化公为私，将其收益单位化和个人化；另一方面可以利用垄断地位和垄断权力侵占广大消费者的利益，增加垄断利润，扩大垄断福利。反过来，这会进一步扩大垄断部门的特权。当前，收入差距扩大、社会歧视普遍的重要原因，就是由于行政垄断的广泛存在，由于垄断行为未受到应有的约束。正因为如此，当前的反垄断行为就不仅是经济行为，而是具有了重大的社会意义。其实，天然气每立方米价格上涨0.15元，每户每月平均多支出2.7元，相对于居民的人均收入算不得什么，至于大月31日计息，增加的收入更是微不足道。人们对此其所以如此认真，锱铢必较，就在于这是事关个人平等权利的大事。因此，反对行政垄断是个人权利和自由意识觉醒的重要体现，是全社会维权活动的重要组成部分。在发达的市场经济中，垄断是一种市场现象，而管制是一种政府行为，二者之间的关系虽然相当密切，但区别是十分清楚的。垄断既是市场竞争发展到一定阶段的伴生物，也是市场竞争的对立面和破坏者，在这个基础上建立的政府管制，其基本职责在于抑制垄断、保护市场竞争秩序。然而，在从计划经济走向市场经济的过程中，垄断并不完全是一种市场现象，甚至主要不是一种市场现象，垄断不仅先于市场而存在，而且具有国家行政垄断的特征。因此，行政垄断也是一种制度性垄断。与此相适应，政府管制虽有维护市场秩序的职能，但主要作用还在于保护国家垄断，因此，国家垄断和政府管制往往成为同一事物的两个侧面。不仅如此，市场化改革的实质，是放松政府对非国有部门的管制，打破国有部门对市场的垄断，让民间部门进入原来政府管制和国家垄断的一些领域，于是才提出了反垄断的问题，形成了反垄断的行为和活动，而且这种反垄断的要害和关键也不是简单地反对市场垄断，而主要是反对行政垄断和制度性垄断。所以，市场化实际上是管制和放松管制、垄断和反对垄断的博弈，反对行政垄断和制度性垄断就成为保护市场化成果，推进市场化改革深入的重要方面和必要途径。问题的复杂性在于，一方面，市场化的过程是放松政府对非国有部门的管制，限制和削弱行政垄断的过程；另一方面，市场化决不是不要政府管制，而是要建立针对所有市场主体的必要的政府管制。由于政府与国有部门的特殊关系，由于放松管制和建立管制都是政府的行政行为，因而，建立政府管制究竟是限制和削弱了行政垄断，还是支持和保护了行政垄断，很难分清，于是就出现了一系列以政府管制为名而维护和加强行政垄断的事情，政府管制违背了它的初衷，走到了自己的对立面。与此同时，政府部门究竟是反对垄断的力量，还是垄断者的同谋，也很难分辨清楚，这也助长了政府的机会主义行为。政府部门可以使用各种借口和名目，包括宏观调控、保护环境、推进改革等来维护垄断。发改委发言人就邮政资费提价代表政府所作的表态就是最好的证明，其给出的每一条理由都是站不住脚的，甚至是赤裸裸地为垄断和保护垄断辩护。不仅如此，在这种情况下，反垄断针对的往往不是具体企业的市场行为，而是企业背后的政府行为和政府部门的行政决策，反垄断其所以困难重重和无功而返，真正原因也在这里。不仅如此，如果说，在改革开放初期，由于利益分化还不明显，打破国有部门的垄断，放松对非国有部门的政府管制，在推进市场化和经济发展的同时，普遍地增进了所有人的利益，因而进展比较顺利，那么，在改革推进到今天，当着社会上利益分化已经相当明显，政府部门企业化倾向的发展也使之深深地卷入到利益集团当中。这时，放松管制和反对行政垄断的行为必然受到政府有关部门的压抑和阻挠。其所以出现这种现象，一个重要原因在于，在发达市场经济中，无论是放松政府管制，还是加强政府管制，所依据的是对所有市场主体一视同仁的国家法律，实施反垄断的机构是权力很大、且独立于各个政府部门的反垄断机构，而我们的立法往往是部门立法，各部门都力图通过立法来扩大部门权力，而且，我们的法律位阶是颠倒的，具体法律大于宪法，而行政条例、部门规章和红头文件大于法律，在现实中真正起作用的是具有歧视特征的条例、规章和红头文件，且由各个政府部门具体负责实施。可见，反行政垄断具有了自我革命和自己反自己垄断的特征。其困难所在无异于与虎谋皮。更有甚者，在缺乏司法独立和司法腐败严重的情况下，法条主义也必然盛行，这时，法律救济在很大程度上只能是可望而不可及的奢侈品，通过法律反垄断的命运可想而知。且不说有法不依、司法腐败、执法犯法、弄权弄法之类的黑恶现象，在这种情况下，法官最省事、最保险的行为选择就是，搬出以前为保护国有垄断部门的法律条文和政府规章为依据，判处反垄断者败诉，而不问这些法律条文和规章规定是否违宪、是否合理。前述的两个判例以及近几年有关非法集资的判例就是最好的说明。

　　《反垄断法》应尽快出台

　　从以上的讨论可以看出，所谓行政垄断就是政府管制加上市场垄断，或者说是企业凭借行政权力的支持和保护而形成和维持的垄断。一个最新的案例对此提供了进一步的说明。1999年国发38号文件赋予中石油和中石化以行政权力，在政府的授权和保护之下，两大公司不仅垄断了国内市场，而且垄断了石油贸易，国内凡石油进口如果没有中石油和中石化的批文，任何炼厂都不能加工炼制。不仅原油和汽、柴、煤油，就是炼制润滑油的基础油，也由两大公司控制，统一润滑油公司经过多年的苦心经营，不仅创出了自己的品牌，而且建立了全国的销售网络，但由于两大垄断公司垄断了基础油，为了排挤和打击竞争对手，不供应提取润滑油的原料，逼得统一润滑油公司不得不把80%的股权让给壳牌公司。一个好端端的民族品牌就这样在行政垄断的压力下中途夭折！如果说物质产品生产领域的行政垄断往往是企业在前台活动，政府部门在幕后支持，那么，在社会服务领域，这种行政性垄断则往往把政府部门推向前台。教育也许是一个最好的例证。教育行政部门以未经审批为由，强行关闭“孟母堂”、跟读学校等民办学校，提供的依据居然是《义务教育法》。所以，反对行政垄断首先意味着改革政府体制和政治体制。这也反映在“反垄断法”的制定过程中。制定“反垄断法”已经列入立法规划达12年之久，其间多次讨论，数易其稿，到2006年6月末，其草案首次提交全国人大常委会审议。在这个过程中，争议最大的有两个问题，一是要不要把有关反行政垄断内容的条文列入？二是反垄断执法机构如何设置？这两个问题又是紧密地联系在一起的，共同决定了这部被称为市场经济根本大法的效力和命运。在现有的框架下，这两个问题很难得到合理的解决。反行政垄断的内容很难旗帜鲜明地写入，即使列入，也是犹抱琵琶、半蔽半掩、笼而统之，言不及义。这从已经透露出来的内容就可以看得清楚。至于反垄断机构的设置，自然是各部门争夺的对象，公开主张的有商务部、工商总局和发改委。到现在为止，似乎还没有下决心要设置一个独立的、权力在各部门之上的反垄断的权威执法机构。其实，如果真的下决心这样做，一个可行的办法是，把现行的国家发展改革委员会改造成国家反垄断委员会，这完全符合市场化改革的方向。（选自天则所《2006年第4季度宏观经济分析》）