《瞭望》文章：“两税合并”影响几何

　　《瞭望》文章：“两税合并”影响几何

　　财政部测算两税合并可能带来约1000亿的财政减收，但其合并后所产生的制度性变化和结构优化意义，无疑将更为重要

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 唐敏

　　将于3月提交全国人大审议的《企业所得税法》草案若顺利通过，我国内外资企业所得税率将从现行的33%（其中，绝大多数的外资企业实行着15%的优惠税率，内资微利企业享受27%、18%的照顾税率）统一为25%。

　　所谓转型期经济体制改革，就是一个不断营造公平的竞争环境的过程，从这个意义上讲，统一内外资企业所得税必将长久地促进中国经济的健康发展。

　　与此同时，对多年沿用税率的变化调整，也会在短期内对国家税收、企业所有制结构及整体税改的推进带来影响，就此，《瞭望》新闻周刊采访了历经“两税合一”整个过程的部分专家学者，以便于大家对上述问题有更深入的了解。

　　对外资流入影响不大

　　酝酿多时却迟迟不见动静的两税合并，其最大的担心在于税率的上升会不会造成引进外资的下降。由于新税法将取消对外资企业“免二减三”的优惠，法定税率水平为25%，使目前执行的15%的优惠税率上升了10个百分点。

　　对此，财政部财政科学研究所所长贾康认为没有过多担心的必要。在其看来，中国经济成长存在着诸多有利于外资流入的因素，“从中长期看，外资参与中国市场经济发展的大趋势不会改变。”

　　“如果说原来还有担心，那么现在则已基本达成共识”，在国家发改委经济研究所王小广研究员看来，“两税合并对外资总规模应该影响不大，尤其对长期投资而言，税收不是决定性因素，而只是诸多影响因素之一”。他强调，应该看到，两税合并之后，对调整外资产业投向、吸收跨国公司资本技术密集型项目，将产生长远的积极影响。

　　根据草案，按原税法规定享受15%等低税率优惠的老企业，在新税法实施后将有5年的过渡期，逐步过渡到新税率。对此，中国财政学会副会长安体富认为，“过渡期内每年提高2个百分点左右的税负，对外资的影响并不大，而且，在这个过程中，外资企业还可以通过调节自己的生产经营，如通过提高技术含量以享受新税收优惠等，这本身也是国家调整税收政策所希望达到的效果。”

　　总体来看，安体富认为税收优惠对外资的吸引作用在外资进入的开始阶段较大，越往后，税收的影响将越减弱，外资进入中国市场，看中的是中国经济的增长潜力，包括劳动力、消费、原材料等方面的因素，而税收只是其中之一。

　　商务部研究院教授梅新育接受采访时指出，由于实施细则并没有出台，无法估算影响究竟有多大，但即便外资进入得少一点，对整个经济的影响也应该不大，一个大国，如果把发展寄托在外资上，会走上歧路。

　　但是，“我们要继续利用外资是毫无疑义的”，贾康强调，两税合一后我国仍将对外资进行税收优惠，但会通过改革和调整使优惠主要体现产业政策导向，更加符合中国当前的发展实际和转变经济增长方式的要求。

　　税收优惠将更注重结构导向

　　两税合并除了税率的变化外，另一重要变化是对企业所得税原有优惠政策的调整。原来的优惠方式多种多样，主要集中在区域上，这其中对外资企业的优惠尤其被当作重中之重。贾康指出，各种优惠政策到最后甚至已多到难以准确统计的地步，其中能数过来的仅中央出台的优惠政策就高达100多项。一项不完全统计显示，2002年全国税收减免额（不含关税和农业税）是901亿，其中涉外企业的减免额至少达到360亿。

　　在企业所得税方面过多的政策税收优惠已导致“普惠”倾向，更使国家税收实际陷入规则紊乱，造成政策目标不明确，带来以下问题：

　　一是潜规则盛行。国家支付了高昂的财政代价没有收到在促进公平竞争的同时达到税收优惠预期目的的政策效益。

　　二是冲淡了国家在产业和技术政策方面的引导效果。越来越多的企业采取注册地方式享受优惠，而不是按照国家产业政策和转变增长方式要求进行相应调整以获取优惠，某种程度上抵销了国家的产业政策和技术政策导向。

　　三是妨碍内资企业在市场经济发展中取得公平竞争地位，影响了内资企业的竞争力，还刺激了一些内资企业把自己改造成假外资，即通过一定的程序到香港、澳门、海外设立自己的窗口公司，再回过头来到国内投资，实际造成了严重的不公平。

　　四是目前种种直接减免为主的税收优惠受到限制，容易产生扭曲。国外比较通行的是加速折旧、投资减免等方式，更有利于政府引导企业对资金的处理方式。

　　两税合并草案关于税收优惠将体现以特惠制取代普惠制。所谓特惠制是政府通过税法和其中的规则目标，把优惠落实到以产业政策为主导的政策倾斜的具体目标上。安体富分析指出，主要表现在三个方面：首先是将国家高新技术产业开发区内高新技术企业低税率优惠扩大到全国范围；将环保、节水设备投资抵免企业所得税政策扩大到环保、节能节水、安全生产等专用设备；新增了对创业投资机构、非营利公益组织等机构的优惠政策。

　　“两税合并后，对外资优惠政策的整体调整，总体上有利于我们提高外资的利用水平”，贾康认为，“新的税法鼓励的是那些和我们现在转变经济增长方式密切相关的外资，如那些清洁生产、降低能耗、减少废弃物和污染、实现工艺技术更新换代的环境友好型、资源节约型技术特征的外资”。

　　在贾康看来，未来一段时间内最有可能享受产业政策导向优惠的企业，仍将是外资企业，“因为，国际上有一大批企业具备较高的起点，仅从节能降耗的角度，一些外资企业就有相当的优势”，贾康强调，只是这个相对优势已经注入了新的因素，即内资企业可以在公平的环境下与其展开竞争。

　　25%的新税率仍有吸引力

　　两税合并对内资企业而言，提供了公平竞争的政策环境，安体富指出，25%的税率相比之前下降了8个百分点，财政减收大约是1400亿，而这个数字，即内资企业当年少交的税额。

　　税率的降低之外，还统一了内外资企业的税前扣除办法和标准。安体富指出这主要体现在取消内资企业计税工资制、提高内资企业公益捐赠扣除比例、企业研发费用支出据实扣除、广告费扣除比例等方面。而在此之前，这些列支项目是内外有别的，“对内资企业来说，实际是歧视政策”。

　　对外资企业的超国民待遇，在改革开放初期，更多的解释是需要通过优惠来吸引外资，通过吸引外资引进先进的管理经验，先进的技术，乃至新的机制，以开放促进改革。但客观上也影响到一些内资企业不能在市场经济公平竞争的原则下通过市场基础资源做大做强，安体富认为，我国已经加入世贸组织5年了，按照WTO规则，也不应该维持目前的对外资企业超国民待遇而对内资企业的歧视政策。

　　同时，对合并后25%的税率，从世界税收发展的潮流看，也符合自上世纪80年代以后开始的降低企业所得税的趋向。据贾康介绍，从1986年到2000年，26个经合组织国家最高公司所得税税率平均下降了9个百分点，从41%降到32%；如果把地方的税率考虑进去，从1996年到2002年，30个经合组织国家的公司所得税税率平均下降了6个百分点；从新加坡、马来西亚、韩国等周边国家看，其公司所得税率也下降到了28%至35%之间。贾康指出，在激烈的国际竞争中，税收也是有竞争的，25%左右的税率低于经合组织的平均税率，从国际比较来看，还是有一定吸引力的。

　　在施行税收优惠政策时，还有一个外资企业所在的母国和我国的税收协定如何签署的问题。按照国与国之间签订的双边的税收协定，如果没有实行税收饶让政策，意味着我国优惠的税收，它在本国会补充交纳，因此一些税收优惠政策，外资企业实际并不能全部得到，贾康指出，根据两年前的统计，与我国签订税收协定的80多个国家中大多数都没有实行税收饶让，这意味着我们给外资企业税收优惠所放弃的经济利益，大多数并没有让他们直接受益。在考量税收优惠幅度以及实际效果时，这应该考虑在其中。

　　为其他财税改革创造契机和相互呼应

　　“从财政的承受能力看，当前是施行两税合并的有利时机”，安体富分析，“财政部根据上一年度的实际税负测算两税合并可能带来约1000亿的财政减收，但以今年7000亿元的财政收入来看，完全有能力承受”。

　　在统一内外资企业所得税两个法律、两套规则的同时，会计政策也会统一，贾康透露，从今年开始，新的一套会计准则要具体实施，并且将按照新的一视同仁的规则加以实施。

　　在贾康看来，在上述内容都实现统一之后，统一市场建设有望出现新的局面，公平竞争环境会得到进一步改善，也为其他改革措施的推进提供了良机。

　　首先，增值税转型改革可以通过与两税合并改革的联动来降低对财政的冲击。增值税转型也是本轮财税体制改革既定的不可逆转的任务，其带来的效益对所有企业都是一次减税待遇，包括外资企业。如果和两税并轨的改革同时进行，实际减小了外资企业所受到的冲击，有利于两项改革之间的良性互动。增值税转型改革已在东北试行，下一步有望在全国推行；即便不能一步到位，至少应该会在中西部做更进一步的试行。

　　其次，原来已经推进的预算管理改革在2007年将会进一步推进。除了综合预算、国库集中支付、政府采购制度改革等之外，还包括目前在地方仍然以试验形式进行的两个改革，即“省直管县”和“乡财县管”。目前，“省直管县”已经在十几个省试点，有的省是局部试验，有的则已在全省范围推行，对于转变政府职能、降低行政成本、搞活县域经济，营造更好的投资环境，具有重要意义。

(责任编辑：曾玉燕)