突破预防腐败困境，不仅在于机构升格

　　社论

　　中纪委副书记兼秘书长干以胜日前在新闻发布会上大爆猛料，除点到陈良宇、赖昌星、邱晓华等焦点案件外，也透露中国将组建“国家预防腐败局”的信息，“要认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，为了加大预防腐败的力度，正在积极筹建国家级的预防腐败的专门机构，将组建成立国家预防腐败局。

　　这些年来，虽然“从源头上预防和治理腐败”已成为众多反腐文件标准用语，“从侧重打击转为标本兼治”的说法在各类领导讲话和经验介绍材料中也时常可见。但由于预防腐败的成效很难评估，特别是很难短期内进行科学而准确的评估，而大凡作为官员或执法者，总希望能有一番看得见的政绩为上级所知，如果只能于乡间默默无闻治病于未发，即便预防积极于仕途又有何益？所以，高层对“预防与打击并重”的再多强调，也无法矫正基层自愿迈入“重打击轻预防”的思想误区。

　　各地衡量反腐业绩，主要仍看立案数这一“硬指标”，而预防工作更多的是成了一种“软任务”。在这样的评价体系之下，基层领导和执(司)法人员更倾向于将预防工作视为一种表面文章，不过是一种自然而然的选择。事实上，基层在预防腐败工作上也的确存在简单化、形式化的通病。另一方面，预防腐败工作的开展需要取得预防单位的积极配合，而配合往往是相互的。以检察机关职务犯罪预防部门前几年的实践为例，预防单位愿意成为检察机关的“预防职务犯罪基地”，并对预防工作提供种种配合(包括利益上的配合)，而检察机关往往也需要履行某种法律之外的义务，比如发案后帮助预防单位“整改”并从轻处理。当资料印了，法制课讲了，检察建议发了，成绩也吹出来了，一旦预防单位发案，则很可能又陷入“防而不打、只防不打”的误区——“打”则意味着预防单位将被追究领导责任或失去众多评先获奖的可能，对预防部门而言，更意味着预防工作的失败。因此，检察机关与案件热点部门的“预防职务犯罪基地”在很大程度上演化成了一种利益联盟，预防腐败机构甚至堕落为腐败机构或腐败者的保护伞。为避免检察机关在预防工作上沾染利益，影响对腐败犯罪的打击，高检院很快就叫停了此类预防职务犯罪的工作形式。

　　基于检察机关职务犯罪预防工作的种种困境，于制度上的改良与演进正是以机构的升级为突出特征的。起初，检察机关仅在反贪局内设一兼职工作人员负责预防工作，继而于反贪局内成立专门的预防职务犯罪部门，后又将这一部门从反贪部门中独立出来，作为与刑事检察、监所检察等业务机构并列的检察机关内设机构。近年来又有呼声欲将预防职务犯罪部门升格至与反贪局及渎职罪案侦查局并列的局级设置。于这些本土的声音之外，《联合国反腐败公约》也要求各缔约国“应当确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保证的预防性反腐败机构；应当加强审判、检察机关人员的廉政，并发挥他们在预防腐败方面的重要作用”。第58届联大通过的这一公约在起草过程中就得到了中国的积极参与。或许正因为这内外因素的结合，才使得“筹建国家级的预防腐败的专门机构”成为一种现实可能。

　　国家预防腐败局的另一重意义在于，它将使分散于纪检机关、检察机关及其他相关部门的预防犯罪工作统一起来，有利于推动以制度来预防的进度。因为预防腐败工作绝不仅仅在于机构的独立与升格，更在于公务员财产申报的落实，对公务员和非选举产生的公职人员的管理监管，规范公共采购和公共财政管理，提高公共行政的透明度等。

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