落实廉租房计划，地方政府需要直接动力

　　社论

　　前天，建设部通报了2006年城镇廉租住房制度建设情况。虽然全国657个城市中，已经有512(占总数的77.9％)个城市建立了廉租住房制度，但是情况却绝不像这组数字显示的那样乐观。各地计划在2006年以新建或收购的方式获得廉租房15万套，但在年底只收得5.3万套，勉强超过预期的1/3。

　　廉租住房制度建设中难度最大、也必须最先解决的问题，就是建立稳定的资金来源。依国家规定，除去财政预算安排和住房公积金增值收益，各地还必须将土地出让收益金的5％左右用于廉租房建设，具体比例由各地方政府核定上报。但是，目前只有不足一半的地级以上城市明确了这一比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。其实，按照规定土地出让收益已经必须纳入地方财政预算，因此明确其中一定比例用于廉租房建设，相当于地方财政对廉租房建设最低限度的支持。即使是这样，大多数的城市在完成了纸面上的制度建设之后，仍然不肯明确这个比例，也不肯动用土地出让收益。

　　众所周知，土地出让金数额巨大，其中5％也已经非常可观。而且，将这笔钱用于廉租房建设，不带来任何直接的经济收益。同样一笔钱如果用于城市基础设施建设，即刻带来土地增值，钱生钱的效益非常明显。毋需讳言，长期以来，地方政府在土地出让和城市建设的过程中，扮演着一个类似“总公司”的角色。在与土地和房屋有关的事项中，地方政府明显地表现出利益驱动的特征。在2006年国家土地政策重拳出击之后，在令所有地方官员震惊的土地反腐风暴之后，我们本来乐观地以为，地方政府应该会严格有效地执行国家土地及住房政策。但是，各地对廉租房建设的敷衍，在真金白银问题上的拖延，已经清楚地证明，地方政府仍然保持着利益驱动的惯性，仍然保持着总公司的角色。

　　当然我们相信，只要中央政府施加足够的压力，各地方政府总会在督察到来之时拿出一份说得过去的成绩单。但是，廉租房的口号虽然已经喊了8年有余，计划却只能算是刚刚开始。制度建设更是这开始中的开始，从资金管理到工程建设，从档案管理到动态核查，从房屋维护到覆盖面逐步增加——这条房屋福利之路还非常漫长。中央能否以强大的行政压力一路护航，来确保地方政府将这一耗钱耗力却不见经济收益的计划贯彻到底？

　　真正的困境就在这里:除去来自中央的压力，地方政府缺少动力去建设廉租房。中央政府肯定无法事无巨细，廉租房计划在实施过程中将要面临不计其数的决定，而决策权完全掌握在地方政府手中。在缺少利益博弈和权力制约的情况下，谁能保证廉租房计划不变形、不萎缩、不破产？甚至，如果地方政府一再拖延搪塞，也许就会形成这样的认识:廉租房计划不适合中国国情，无法贯彻实施，然后自然破产。这当然都是最悲观的预期，实际上我们能做的，是在现有情况下，为地方政府寻找到更多的动机和压力，去认真贯彻落实廉租房计划。

　　香港的公屋计划是最广为人知的成功案例，以公营房屋解决了30％以上人口(约200万)的居住问题。对比之下，香港城小人少，一级政府直接对民承诺，没有分身乏术的困扰，也没有动力不足的障碍。这样看来，国大人多、政府分级是一个不能改变的事实，廉租房政策(以及其他类似的社会福利政策)因此就无法完成。但其实，美国那样的大国也同样有运转有效的廉租房计划，其资金的下拨和使用通过预算来保障，具有法律效力，政府必须遵守。在法国，“可抗辩居住权”法案规定，5类住房困难户如果住房问题得不到解决，可以提出诉讼，通过法律途径迫使政府解决住房问题。

　　其实，不管是直接对民承诺，还是诉诸法律途径，政府都是迫于“向民众交代”的动力，才肯动用财政资源，执行福利政策。大国不同于小城之处在于政府分级，权责传递链条过长。在美国和法国，向政府问责的不是上一级政府，而是法律，而法律的制定过程确保了民意的表达和民权的传递。在中国，到目前为止，廉租房政策都在行政路径上运行。在廉租房问题上，从某种程度上讲，中央政府正在代言民众利益。但是，民权向上集中的过程赐予中央政府以权威和铁腕，却无法为它制造出千手千脚，操作每一项政策的每一个环节。实际上，在中国现有的人大制度下，我们完全可以和美国或法国一样，以法律的形式，增强民众对政府的直接约束力，缩短权责链条，为各地的廉租房计划带来直接、有效、全程的执行动力。

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