《瞭望》文章：引领发展升级

　　《瞭望》文章：补齐民生“短板”

　　突出发展的民生内涵，是社会主义中国必然选择

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟

　　据《瞭望》新闻周刊了解，今年两会的《政府工作报告》中，将提出在全国建立农村最低生活保障制度，这是近年来种种惠农政策的最新之举。

　　历观本届政府执政4年以来，农村居民，这个中国最大、也是最需要发展的群体，始终是中央惠民政策最为关注的对象。

　　自2004年中央提出减免农业税后，各地加速落实中央政策，2006年1月1日起，中国9亿农民彻底告别2600多年历史的农业税，农民减负500亿元，受益农民8亿人。

　　2003年，新型农村合作医疗开始在全国推广，中央并计划到2010年基本覆盖全部农村居民。

　　2005年，国务院常务会议决定2年内全部免除农村9年义务教育阶段学生的学杂费。为此，中央与地方各级财政将在2006年至2010年间累计新增农村义务教育经费2189亿元。

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　　注重民生的努力不仅仅限于农村，4年来在全国范围内推行的种种政策已经显示，民生新政已经成为新一届中央领导集体施政的最强音。

　　政府承担责任，公共服务覆盖最广泛的人群，覆盖最困难的人群，覆盖困难群体最直接的需要，并不断满足人民群众日益提高的需求——发展成果让人民共享，成为新阶段中国发展升级的重要特色。

　　民生成为发展核心内涵

　　教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家对民生政策最主要部分的上述概括，也是中国发展升级的核心组成部分。

　　改革开放28年来，中国人的生活水平得到新中国建国以来最快、最大的改善。按照联合国的标准，单就恩格尔系数的变化看，自2000年以来，我国城镇居民已经进入富裕生活阶段，农村居民则处于小康阶段。此外，城乡居民的人均居住面积、家庭财产结构、文化消费、营养指标等等都大大提高。

　　尽管如此，看病难、上学贵、房价偏高、社会保障不足、就业压力大、食品安全不过关等诸多民生问题，依然是中国社会、经济发展的“短板”。

　　新一届中央领导集体2003年执政以来，把在新形势下解决民生问题列为发展升级的核心内涵。回顾近年来在多个领域实行的民生新政，可以看出一些明显的新特点和新趋势。

　　其一，推进发展理念转变，从经济本位向经济、民生兼顾，经济发展服务于民生政策转型。“十一五”规划中，更加注重经济增长收益的分享，更加关注如何使全体国民都能够分享到GDP增长的好处，开始把GDP的增长与国民的幸福联系考虑。

　　2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把社会发展放在重要战略地位。

　　12月，中央经济工作会议把2007年经济社会发展的基调定为“又好又快”。这些都从深层次昭示着党和政府发展理念的根本转变。

　　不论是“构建社会主义和谐社会”，还是“又好又快”，都是要把人民群众生活水平的提高放在首位，把人民群众生活水平的提高作为衡量发展的根本标准。

　　其二，政府承担主要责任，财政增量更多服务民生。近几年来，全国财政收入增长迅速，2006年达到近4万亿元。从2000年到2005年，全国税收增幅连续6年双倍于GDP增幅。

　　税收高增长意味政府可支配资金大大增加，而新一届政府乐于将增量资金更多地使用于民生领域，让民众共享发展红利。近几年，财政大幅度地增加了社会保障体系、教育、公共卫生体系等领域的投入，更多地向民生倾斜，向提高公共产品的数量和质量方面倾斜。

　　以近两年为例，2005年，中央财政用于科技、教育、卫生、文化等方面的支出1168亿元，比上年增长18.3%；用于“三农”的支出达到2975亿元，比上年增加349亿元。

　　2006年，根据预算安排，中央财政安排社会保障补助支出和就业再就业支出1859.82亿元，比2005年增加236.23亿元，增长14.5%；同时，安排用于“三农”的支出达3397亿元，这意味着中央财政每支出6.5元钱，就有1元钱用在了农民身上。

　　不久前闭幕的中央经济工作会议，明确将“解决民生问题”列入2007年国家经济工作的重点，其抓手就在于解决就业和收入分配、社会保障、教育等民生问题。可以预期的是，群众从财政上获得的发展红利将继续增加。

　　其三，具体政策措施从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，从最困难地区开始推行，覆盖面不断扩大、惠及人数不断增多。

　　医疗、住房、教育一直是百姓最关心的问题，而政府的民生政策也在这三个领域着力颇多。

　　在医疗方面，新的医疗体制改革方案正在酝酿中，其方向明确为“坚持公共卫生的公益性”。在农村，到2005年底，新型农村合作医疗覆盖人数达到了2.4亿人。

　　在住房方面，中央不断进行宏观调控，央行加息、“国六条”、“国十五条”、限期开盘等政令陆续出台。最新的调控政策，则从“加强市场供给”入手，以政府承担住房公益性责任的方式，釜底抽薪抑制房价。

　　在教育方面，农村小学、初中学生免交学杂费，中等职业学校贫困家庭学生可以申请助学金，大学生基层服务3年可免还国家助学贷款，中国正从最宏观处入手加快教育公平性步伐。

　　种种民生政策均从最困难的地区开始推行。如在教育领域，2007年，西北地区基础教育发展目标是普及6年义务教育，而在东部一些省市的目标是普及12年义务教育，东西部差距可见一斑。

　　因此，教育经费增加，西部农村更被放在了首位。从2006年春季学期开始，我国西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，继续免教科书费、补助寄宿生生活费政策，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，受益学生达到4880万人。

　　覆盖面不断扩大，惠及人数不断增多。以社保为例，近几年全国社会保险覆盖人数每年递增6%左右。截至2005年，全国各类保险参保人数，养老保险达到1.6亿人，医疗保险达1.2亿人，失业保险达1.1亿人，工伤保险近7000万人。2005年，全国5项社会保险基金总收入6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元。

　　其四，“治事”先“治官”，严厉打击民生领域腐败。

　　公共资金的集中大量使用，愈加暴露了我国经济转型期资金监管力度不足，权力运行透明度不高等体制漏洞。“治事”先“治官”，卫生、住房、社保、教育等民生领域反腐力度不断加强。卫生领域，前国家药监局局长郑筱萸在新年钟声响起前夕被双规。房地产领域，北京市副市长刘志华及青岛市委书记杜世成先后落马。上海市委书记陈良宇、国家统计局局长邱晓华等人则因社保案被捕。教育领域，天津大学前校长单平去年岁末被罢免了全国人大代表资格。

　　据悉，下一步将有针对性地查处医药购销和医疗服务中的腐败，查处教育乱收费，纠正在征收土地、城市拆迁、国企改革等活动中损害群众利益的行为，查处安全生产问题上的官商勾结。国家审计署也宣布，今年审计工作的重中之重在民生领域。

　　民生问题面对复杂局面

　　在发展中解决民生问题，中央的方向明确，态度坚定。但在中国不同发展阶段并存，对外开放程度加大，新一代独生子女成长起来的背景下，民生问题的解决依然格外复杂，充满挑战。

　　首先，在社会剧烈发展变化的时代中，民生标准始终具有动态性、阶段性特点。中央党校社会学室主任、教授吴忠民说，中国20年民生标准的变迁，可能涵盖其他国家60年的进步。新的、老的，眼前的、长远的，表现和缓的、表现激烈的等种种民生问题交织出现，是当前民生难题的一大特点。

　　既有最低生活保障、义务教育等传统的民生要求，也有征地拆迁、房价高企等新的民生要求。即便同一个内容，不同阶段也有不同的重心。

　　如社会保障体系的建设。上世纪80年代我国由全民就业转为自主择业，社会保障制度也从单位保障，逐步转向职工个人、企业和政府三方共同承担责任、个人账户与统筹基金相结合的部分累积制、基本养老保险与补充养老保险相结合的多层社会保险体系。

　　上世纪90年代，为解决下岗职工问题，城镇社保专门设计了再就业中心、失业保险、城市低保等三道保障线。

　　新世纪后，随着下岗职工问题的基本解决，又于近年将重点放在逐步提高退休人员养老金等内容上。

　　在一些地方实践的基础上，今年的新目标是将农村居民纳入最低生活保障的范畴。以国家财政供养农村贫困人口，彻底改变了农村过去“一方水土养一方人”的贫困人口供养模式，是解决民生问题的体制进步。

　　其次，民生问题的解决始终处在群众要求不断提高的情况下。国家发改委宏观经济研究院教授常修泽认为，目前，我国基本公共服务应包括4个方面基本内容：在提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面；在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面；在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面。

　　在上述所有4个方面，群众的要求均有提高。如在“吃饭”问题上，从改革开放初期“有的吃”的温饱阶段，到随后有选择地吃，到现在讲究健康饮食、关注食品安全，其间跨越了多个阶段，对政府公共服务的要求有了很大提高。

　　而从总体上，全社会从满足物质需求，逐步进展到满足精神需求，满足人性尊严的需求。

　　第三，民生问题的解决处在要求多元化的背景下。常修泽说，当前中国社会结构的变化表现在，一是经济上的多元化，国民财富中各自份额的区隔越来越清晰；二是政治上多元化，除包括知识分子在内的工人阶级和广大农民外，还有在二十多年社会变革中新出现的新兴社会阶层对各种权益的要求；三是思想上的多元，除主流价值外，各种文化信仰和价值取向“百花齐放”。

　　在这样的背景下，对民生的需求也充满了复杂多元的标准，满足群众需求的难度大大提高。如：“海归”以发达国家生活水平为标准，二代农民工以城里人生活水平为标准；城市居民以精英教育、上重点学校、找最好的医生为标准，农村居民以上得起学、满足基本医疗需求为标准；年轻人以父母全力供养、发达国家流行文化为标准，老年人以保障基本生活、传统消费为标准；东部地区进入中级发展阶段，西部可能仍处于温饱……

　　面对上述复杂情况，常修泽认为，我国实行基本公共服务均等化，总体把握上就是两句话：横向上，范围要适中，对“公共服务”范围的把握不要过宽或过窄；纵向上，标准要适度，对“基本”二字标准的把握不要过高或过低。总之，应当把人文关怀和经济可行结合起来，从中国依然处于社会主义初级阶段的国情出发，实事求是，既要尽力而为，又要量力而行。

　　增加社会财富与公平正义并重

　　尽力而为，量力而行，必须坚持两大原则：极大地增加全社会的物质财富；逐步实现社会公平与正义。这两个目标将贯穿于未来中国发展的整个过程。

　　首先，大力推进社会经济发展是服务民生的物质条件。吴忠民说，民生问题的最终解决，还要依赖于经济发展。发达的物质基础和完善的市场经济体制是现代社会的根基。

　　常修泽也认为，在今后很长的历史时期内，社会的主要矛盾“始终”是“人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”。考虑到未来一段时间，城镇每年有800～1000万新增劳动力和每年新增900～1000万农村劳动力转移的需要，考虑到13亿人口提高物质文化生活水平的需要等等，必须把发展社会生产力作为根本任务，从而为社会和谐创造雄厚的物质基础。

　　其次，始终坚持公平正义的改革指向，确立起社会成员共享社会发展成果的基本理念。否则，其他一切应对思路和措施将无从谈起。吴忠民说，社会成员共享社会发展的成果，既是现代社会文明的标志，同时也是现代化进程中的客观需要。只有共享发展成果，才能使人民群众积极地认同改革、认同发展，才能实现社会的安全运行和健康发展。

　　制度安排解决民生问题

　　在社会转型期解决民生问题，其间需要一个过程。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家指出，针对具体问题对症下药，当然是当务之急。同时，相关的制度安排，同样不可或缺。

　　理顺公共财政制度，不断增强公共产品和公共服务供给能力。吴忠民认为，群众的基本需求按其重要程度分为不同的层次，表现出一种明显的“梯度”性。其中，最为基础的需求层面是基本生存；其次是社会保障、义务教育、公共卫生、初级的市政建设；再其次是文化、娱乐、体育、社会参与、中档的市政建设等方面的需求。

　　前两个需求层面属于基本的民生问题，后者属于相对高级的民生问题。就公共投入的次序而言，应当以民众基本的需求为基本着眼点，应当以基本民生问题为优先。

　　确立合理、公平、共享的收入分配原则。当务之急，是在初次分配中提高按劳分配的份额，要让劳动者的工资报酬能够随着国民经济的增长有不断的提高，并且让劳动者的福利也随着经济的发展而不断的发展，使新增的财富在资本的所有者、劳动者和国家三者之间能有一个合理的分配。

　　吴忠民分析说，中国现在是一个金字塔型的社会分配结构。2002年，劳动和社会保障部的一项调查显示，我国低收入和中等偏下收入人群占社会人数大多数，两部分合计为64.15%。中国的低收入人群所占比重过大，对于社会的安全运行和健康发展十分不利。

　　当人们一无所有的时候，就很难对社会有一个积极认同的态度。所以，要想确保社会的安全运行，就必须培育一个庞大的中等收入人群，形成一个“两头小，中间大”的橄榄型的社会分配结构。这一点，已经越来越得到社会各个层面的广泛共识。

　　完善社会保障制度。中国的社会保障制度改革成就巨大，因为过去没有一个国家能够把一套完整的社会保障制度加以全面变革。而在中国，二十多年的改革开放，我们保持了社会稳定，经济持续增长，这是世界上任何国家也取得不了的成就。

　　尽管如此，我国社会保障制度或体系的建设与完善依然是任重道远，像基本养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面、城镇居民最低生活保障制度、农村贫困人口的救助、老年人和残疾人的福利享受等，都还有许多事要做。

　　加快公共服务型政府建设。常修泽指出，加强政府自身建设是满足民生需求的重要步骤。为此，第一，政府职能要做重大调整或转变。把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系，在此基础上强化中央对地方政府关于公共服务的行政问责制；第二，继续改革审批体制，寻求“釜底抽薪”式的制度安排；第三，推进政府机构改革，逐步解决层级过多的问题；第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的方略分类改革。

　　此外，从更深层来说，还要推进政治体制、社会体制和文化体制改革，探索新的社会运转和社会服务的新机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会和谐化和文化多元化在内的“四位一体”的新型体制格局。