不良体制导致腐败孳生 政府改革要革自己的命

　　政府改革要“革自己的命”

　　记者 柏晶伟

　　刚刚过去的2006年，是中国政坛的多事之秋。在党纪国法的威严律令下，又有一批政府高级官员应声落马，陈良宇案、邱晓华案、郑筱萸案、刘志华案……，可谓拔出萝卜带出泥。

而细阅以往被“双规”、法办的政府高官揽权自重、谋取私利的行为轨迹，更是令人震惊。当这些大案要案的主角再一次为街谈巷议所鄙夷和怒骂的时候，实际上是为我们国家的政府改革乃至政体改革敲响了警钟，它让人们看到政府改革之艰难，意识到权力政府的职能已经到了非转不可的地步。

　　不可高估以往的政府改革

　　中国改革开放27年以来，我们在经济领域取得的成就世所公认。持续多年的经济高速增长积累了丰裕的社会财富，为实现全民小康社会打下了厚实的基础。之所以能实现经济的快速崛起，市场化改革功不可没，尽管社会上有争议存在，但是坚持市场化改革不动摇，这一点正在逐渐成为全社会上上下下的普遍共识。也正是以市场为取向的经济体制改革的不断深入引发了政府与社会、政府与民众、政府与市场之间关系的变化，计划经济时期的全能政府、审批政府必须向有限政府、责任政府转变，无论是在学术界还是在政府决策高层，这一呼声越来越高。中共十六届四中全会提出了深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服务型政府新的具体要求。可以说，我们在理论上已经对政府改革有了充分准确的认识。

　　其实，早在1982年，针对国务院机构设置过多、人浮于事、工作效率低下、行政审批程序复杂等弊端，国务院已经进行了第一次机构改革，将国务院各部门从100个减为61个。以后的10年间又进行了四次精简机构的改革，其目的只有一个：就是转变政府职能，改变工作方式，提高行政效率，政府的经济管理部门变直接管理为主为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。换句话说，就是削弱或废除这些主管部门与市场经济不相适应的对企业生杀予夺的特权，管政府应该管的事。

　　人们也许会清晰地记得，在改革开放的20余年间，社会舆论对强势的全能政府“越位”、“缺位”、“错位”的讨伐几乎从未停止过。但是，令人遗憾的是，政府改革的推进速度比起其他经济社会领域的改革显得过于迟缓。专门从事公共管理研究的国家行政学院教授汪玉凯对记者直言：“对以往政府改革的评价决不能过高。我们的政府改革是非常有限度的，大体就是在转变政府职能，政企分开、提高效率、降低成本等等，几乎都是在这个层次上进行探索改革。”也就是在政府治理层面上进行的改革。他认为，政府改革成败的关键还在于体制本身，在于如何建立宪政体制，在于如何完善社会主义民主和法制，在于政治体制上端的改革。

　　行政配置资源的做法普遍存在

　　我们不会忘记，对政府改革呼声最为强烈的当数2003年SARS危机和2004—2005年间治理经济过热。前者以社会恐慌引发的社会危机显示了政府应对突发性公共安全事件的能力之低下，从而凸现政府公共服务职能的缺失；后者则表现为宏观经济调控过程中权力干预市场的强大的行政力量。当然，在市场经济体制尚不完善的情况下，用行政手段进行宏观调控对稳定经济是有效的。撇开这一点不谈，这两件大事充分说明了我们政府改革之滞后。如果说前者需要政府在公共治理能力方面进行变革的话，那么后者则是建设社会主义市场经济体制的改革目标向政府改革提出的紧迫任务。

　　市场经济是通过市场配置资源的经济制度，就是市场机制在资源配置中发挥基础性作用。如何配置资源？除去必需的自然垄断，更多的是需要公平竞争，在竞争过程中，价格机制发挥主导作用，而价格的高低又是由市场决定的。这是市场经济的基本原则。我们说我国的市场经济体制尚不完善，就是因为在我们的经济生活中还有大量的有背于市场经济原则的做法。正如著名经济学家吴敬琏所言：我国粗放型经济增长方式还没有转变，“就在于计划经济制度下行政配置资源的许多做法仍然普遍存在：各级政府仍然掌握着土地、信贷等基本资源的配置权力，行政定价使生产要素价格严重扭曲。所有这一切，都使市场在资源配置中的作用难以得到发挥。”近一两年出现的全国范围内的房地产热从一定意义上似乎可以看作是权力干预市场交易的例证。

　　有学者指出，中国的市场化基础是通过政府主导而建立的，政府与市场的边界远没有成熟市场经济国家那样清晰。政府不仅制定市场“游戏规则”、担任“裁判”角色，而且还直接参与“游戏”，因此政府与市场的关系不可避免地面临“角色冲突”。这是我国经济转型过程中政府转型必须处理好的关系。

　　高尚全先生说：“中国在由计划经济向市场经济转型中，新体制因素主要是通过传统体制外的‘增量’方式发展起来的，计划体制内的变动相对要滞后，特别是大量的国有企业如何转型尚在探索之中。一方面，‘体制外增量’的长足发展奠定了市场化资源配置的基础，并日益向‘体制内’渗透和拓展；另一方面，‘体制内’国有企业、国有银行和政府之间的关系盘根错节，政府还难以‘超然’于市场之外。在这种情况下，政府如何协调新旧体制之间的矛盾与冲突，避免体制冲突扭曲市场信号，促进而不是阻碍市场力量发挥作用，仍然是处理好政府与市场关系的重要和现实的问题。”

　　不良体制导致腐败孳生

　　毋庸讳言，行政干预经济活动导致的后果就是腐败现象的孳生和蔓延，是政治领域中大量存在的“权钱交易”。我们回过头去看这些大案要案，不难发现政府高官贪污腐败行为的保护机制实际上就在于行政管理体制本身，在于政府与市场关系边界不清。行政体制中的权力架构不被打破，财税关系不改变，政府改革便没有触及实质。汪玉凯教授说，整体上看，中国的政府还是一个强势政府。这个强势政府，在中国市场化的改革中、在市场经济体制的建立过程中，虽然扮演了重要角色，发挥过很大作用，但是，如果市场发展到越来越成熟的地步，政府依然过分强势，就有可能导致政府行为的紊乱。政府行为的紊乱就是握有行政审批权的政府当家人、可以搞行政性垄断的部门对经济活动“说了算”，将代表国家行使的经济权力变为为部门和个人谋利的手段。

　　有历史学家这样形容我国明朝后期吏治败坏时期的官场潜规则：“舞文以贪贿，挟贿以买官，倚官以剥民”。虽然明朝初年，明太祖朱元璋不惜用“枭首剥皮”等酷刑惩处贪官，并建有严格的监察制度，但到了明后期则废黜监察，只重资格和考选，最终形成朋党之患，贪污腐败盛行。这是值得我们回味的历史。

　　为市场机制提供制度平台

　　本届政府提出坚持以人为本的科学发展观和建设和谐社会的思想，在执政理念上要“科学执政、民主执政、依法执政”，得到老百姓的拥护，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想更是深入人心。这是一个执政党践行民本理念、建设公共服务型政府的良好开端。吴敬琏教授说，政府改革的任务，不仅是要减少和消除对资源配置和要素价格形成的行政干预，还有更艰巨的任务，就是建设一个为市场机制提供支持的制度平台，就是要建设法治国家，建设法治意味着政府权力部门“革自己的命”，要求把政府官员的权力限制在宪法和基本经济制度规定的范围之内，并要求他们尽职尽责，更好地为人民服务。

　　“革自己的命”从新一届政府官员做起

　　今年，令人瞩目的中共十七大即将召开，换届之后，新一届政府在制度创新上如何体现它的执政理念，这是社会大众和舆论普遍关心的问题。面对当前分配不公、就业困难、看病贵、上学难、房价高、社保缺失等一系列社会压力和民生问题，政府给出怎样的解，这个解是否符合民意，将直接决定这个政府的公信力。

　　坦率地讲，让政府官员“革自己的命”是相当困难的。打破已有的利益格局进行重新分配，无论是中央还是地方都缺乏有效动力。在这场全新的利益博弈中，中共高层理当做出抉择。

　　目前，全国地方省级政府的换届工作还在进行中，新上任的地方高级官员中绝大多数都经历了改革开放整个进程，从中国社会的基层起步，谙熟中国的基本国情，对我国建设社会主义市场经济的理解较为深刻，他们对旧体制的弊端也有更清晰的认识。我们有理由相信，新一届政府官员有勇气“革自己的命”，推动中国经济社会政治体制的全面创新。中国经济时报