揭秘中国人竞选国际高官胜利因素：外交总动员

　　包括联合国及其所属专门机构在内的国际政府间组织是非常重要的多边外交舞台。一年多来，中国在联合国专门机构的高层职位竞选中接连实现历史性突破。要正确理解这些突破的动因和实质，似应将之置于中国整体外交语境下进行研读。

　　中国人竞选国际机构高官内幕

　　谢平

　　得到中国政府高调支持的陈冯富珍当选世界卫生组织（WHO）总干事，“开华人主政国际组织先河”，成为中国2006年多边外交胜利的一面旗帜。

　　但是，这并不是中国人第一次参选并取胜的国际组织高层竞选。一年前，中国教育部副部长章新胜竞选获胜，就任联合国教科文组织（UNESCO）执行局主席；在陈冯当选第二天，即2006年11月10日，国际电联（ITU）选举中国籍的赵厚麟为副秘书长。

　　只不过，他们远不如陈冯当选那么广为人知。

　　中国在联合国系统的重要举动，除了提升对国际制度的参与这种实质意义之外，更有强烈的象征意义。自1972年恢复联合国席位以来，中国除因政治因素非竞选就任过联合国副秘书长等职位外，从未参与联合国及其专门机构的高层职位竞选。但在2005年10月之后的一年中，中国就一举赢得三个联合国专门机构的高层职位。

　　于是，各种疑问随之而来：这究竟是三个孤立个案，还是中国在总体外交战略布局下所走的三步连环棋？

　　无论答案为何，影响已然产生。中国在国际组织高层竞选中三战三胜的100%成功率，已引起主要竞选对手日本的瞩目。加之近年日本大规模出手“争常”的失败，中国参与国际组织高层竞选势必引起日方更深的关注。

　　中国表达对UN专门机构的认同

　　联合国教科文组织、世界卫生组织和国际电信联盟，都是联合国专门机构，除机构性质相同外，这三个组织根据其组织法的规定而采取的管理框架也基本相同：通常采用“三层治理”方式，即主要机构分为议事与决策机构（会员国大会）、执行与主管机构（执行局/执行理事会/行政理事会）、行政和管理机构（秘书处）。

　　其中议事与决策机构多是1~5年召开一次会议；执行与主管机构在两次大会之间根据授权代行权力，每年开约1~2次会议；秘书处为常设机构，秘书处总干事（或称秘书长）为负责人。执行与主管机构负责人的任期约为总干事任期的1/2。

　　根据《联合国教科文组织组织法》和《世界卫生组织组织法》的规定，执行与主管机构负责人和秘书处总干事/秘书长的选举，都是由执行与主管机构负责提名，并交由会员国大会审批。由于所谓提名是1名人选的最终提名，所以激烈的竞争在执行与主管机构的提名会议上展开。因此，重要的竞选和拉票工作对象并非是全体会员国，而是各位执委。

　　而国际电联情况则不同，是由会员国大会负责秘书长和副秘书长的选举。

　　为什么中国选择参加专门机构的竞选？有学者认为，“专门性国际组织往往不涉及国家利益方面的激烈冲突，它主要为技术、科教、卫生、度量衡、关税等各个方面的合作提供了便利”。由此来说，中国选择参选的是低烈度国际组织。而中国选择这三个联合国专门机构进行突破，还有这样一个理论因素：国家参与国际组织/国际机制的本质，是对后者角色的理论认同。

　　对中国人参选国际电联，一名美国中国问题专家认为，“国际电联强调国家权力的重要性……国际电联在和中国的交往中，它所遵循的原则与中国政府一贯强调的国家在信息领域的重要性不谋而合。”而参选世卫组织，则在角色认同之外，还有出于维护国家主权这一外交基本目标的需要。

　　中方的竞选策略

　　比较耐人寻味的是，有中国人参选的这三个国际组织的时任总干事/秘书长中，两个是日本籍，一个是韩国籍。也就是说，中国参选的这三个机构的负责人国籍都是东北亚邻国。

　　日本人视中国对手为劲敌，在世卫组织选举前说，中国派陈冯富珍应战，志不在总干事之位，而在于打压日本。原因是世卫一向被台湾当局当作加入联合国的缺口，而日本一向支持台湾以观察员身份加入世卫，故中国提名陈冯富珍的目的是分薄尾身茂的亚洲票源。

　　对此，中方回应说，日本目的是转移焦点、影响陈冯，甚至坦言，中方旨在争取实际性影响，无论有无尾身茂，中国都会派人参选。有评论认为，“打压日本充其量只是中国决定参选的事后副作用，不是出选的主要目的。”

　　这三次竞选有一个突出的特点，即中国政府的明确表态与倾力支持，甚至可以总结为“外交总动员”。

　　在竞选过程中，中方分别派出信息产业部部长王旭东、卫生部部长高强、教育部部长周济为团长的政府代表团分别参加国际电联、世卫组织、教科文组织会员大会，大力辅选。

　　其中，关于世卫组织总干事竞选，中国表现得罕见的高调。胡锦涛和温加宝在接见中非论坛的非洲领导人时，明确表态希望得到世卫非洲执委的支持。温家宝接受媒体采访时坦言为陈冯富珍竞选世卫组织总干事一职“拉选票”。

　　向各国领导人发去推荐专函外，国家领导人还指示外交部成立竞选小组，协助陈冯富珍在3个月内走访数十个国家。为增加胜算，外交部先后向34个驻世卫执委国的中国大使馆发出总动员令，要求他们利用任何官方及民间途径，包括在当地投资的华商，游说各地政府支持陈冯富珍。

　　选举中，多名非洲执委遵守承诺，在非洲候选人第一轮出局后，转而支持陈冯富珍。此举甚至使日本世卫代表团团长、厚生劳动省副大臣在选后检讨日本对非政策。中国高层的外交努力发挥作用的最重要的证明是，在最后一轮投票中，以美国为首的9名执委转投陈冯，奠定了最终胜局。