“民生”成为政府关注的头号问题

　　编者按：民生问题是近年来中国社会一个越来越突出的问题，也是近来中央高层重点考虑的一个问题。对民生问题的关注，政策向民生的倾斜，堪称今年全国“两会”最为强劲的主旋律。在此，我们列出了与此有关的10个问题，请三位专家进行解答。

　　在今年“两会”的诸多议题中，特别是在温家宝总理的《政府工作报告》中，您觉得民生问题占到了一个什么样的位置？

　　胡星斗：民生问题已经成为中国政府关注和解决的头号问题，在温总理的报告中也谈得最多。前几年，中国政府在民生方面做的主要工作是城市低保、农民免税、合作医疗试点、扶贫等，基本上是“少取、多予”方针的体现，现在则深入发展为从制度上保障普通百姓的利益，如建立全民低保制度、改革医疗教育体制、完善低收入者住房制度等。而且，中央是两手抓，一方面抓低保的经济救济，另一方面抓医疗教育住房等社会援助。

　　卢周来：我个人觉得，如果可以用“发展”与“民生”两个词概括两会诸多议题，那么《政府工作报告》的一个突出特点就是，将“民生”放在了与“发展”同等重要的位置。这也符合中央以人为本的科学发展观的要求。发展是解决民生问题的前提性条件，但发展的最终目的还是要落实在提高人民生活水平，即“发展”是为了更好地解决“民生”问题。我还注意到，两会之前，温总理在《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》的署名文章中，首次明确地将“逐渐实现社会公平与公正”与“解放与发展生产力”并列，作为我国社会主义初级阶段两大历史性任务。温总理还强调，这两大任务相互联系、相互促进，是统一的整体。

　　从总体上看，当前中国解决民生问题有哪些有利条件？又有哪些不利条件？

　　卢周来：最有利条件主要有两条：第一，经过近三十年的经济大发展，尤其是中央财政较为宽裕，为我们解决民生问题奠定了较好的物质基础。第二，从中央到地方，到政府到社会，都已基本达成了这样一个共识：中国要实现科学发展，要建设和谐社会，解决民生问题已经到了刻不容缓的地步，为解决民生问题奠定了较好的舆论与民意环境。

　　但也存在诸多不利条件。我担心的主要有：第一，公共财政尚未建立。解决民生问题需要有持续并且不断扩大的财力支持，这要求建立起公共财政体制。以往出现过类似关系民生的社保基金或中央惠农专项资金被挪用，就与此相关。第二，政府职能转变尚未到位。尤其是一些地方政府，仍然存在将经济目标置于社会目标之上的想法与做法，仍然将工作重心放在如何保持地方GDP增长，有可能使得中央政府解决民生问题的政策大打折扣，甚至恶化民生问题。第三，官员腐败。如果官员腐败问题得不到有效遏制，可能使中央的好政策走样。第四，权力部门化、部门利益化、利益法定化现象较突出，也可能导致涉及民生问题的公共政策被扭曲。最后，我还担心少数特殊利益集团可能为了保守自己的既得利益而干扰甚至阻碍中央政策。

　　温总理在《政府工作报告》中提出，今年要积极推行新型农村合作医疗制度。您能否具体计算或估计一下，中央财政安排的101亿元补助资金，对于推行新型农村合作医疗制度能起到什么样的作用？

　　胡星斗：农村新型合作医疗制度的试点范围从去年占全国40%的县(市、区)扩大到今年的80%以上，是一个新的进展。中央安排资金101亿，地方也要安排这么多资金，相对于八九亿农村人口，这些钱虽然不多，但这只是一个开始，我相信以后会逐年增加。因为中国目前的卫生形势十分严峻。根据第三次国家卫生服务调查结果，我国城市没有任何医疗保险的人口占总人口的44.8%，农村占79.1%。农村因病致贫或返贫人口占贫困人口总数30%以上，有的地方占70%。所以，农村新型合作医疗制度还要加大投入的力度，保证其有效性。

　　卢周来：我国新型农村合作医疗试点，每个农民交10元保费即可参合，对于中西部地区，中央财政在此基础上再补助每位参合农民20元。中央财政安排的补助资金就是用于此用途的。参合农民一旦生病住院就能在当地各级卫生医保部门报销比例不同的医疗费用。中央确定2007年补助资金比去年增加58亿元，主要用于扩大试点范围所需要的补助资金的增加。相信补助资金的增加能有效带动未参与试点地区的政府与农民参合的积极性，对于迅速扩大新型农村合作医疗试点范围具有强大的推动作用。

　　《政府工作报告》对医疗卫生体制改革的表述比较简单：“为了更好地推进卫生事业改革发展，国务院已经组织力量抓紧制定深化医药卫生体制改革方案，努力解决好广大群众关心的看病就医问题。”您认为，医改方案应当重点解决哪些方面的问题？

　　胡星斗：2006年10月，胡锦涛在政治局会议上强调医疗改革一要坚持公益性，二要强化政府的责任，三要建设一个覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。此言可谓一语中的，对于指导今年卫生改革方案的出台、解决十三亿国民的看病难、看病贵问题至关重要。坚持公益性，强化政府的责任，就是国有医院应当平等、廉价、优质地提供医疗服务，决不能惟利是图，更不能抛弃病人；政府部门要做好对医院的监管、确保对国有医院的全额投入；实行医、药分离，杜绝以药养医、开大处方、进高价新药、重复检查、医疗特权等问题。要打破城乡、地区、所有制的界限，建立以社区医院和乡镇卫生院为诊疗基本场所、覆盖全民、城乡一体化的医疗预防卫生体制。

　　国家药监局官员连续出事反映了医疗体制的问题：药监局一年新批准上万种新药，而医院为避免药价的政策限制，都乐于采用高价格的新药；多层次代理制度导致了医疗器械的价格不断抬高，进而促使医院对病人多次检查、重复检查；缺乏独立的医疗监管机构，患者的利益如何保障值得研究。以药养医，公立医院的投入不足，不同地区、不同人群之间医疗资源分配不公，等等，这些都是要解决的问题。其中，整顿药监、医药分离是目前工作的重点。

　　卢周来：两会期间，卫生部负责人已明确表示新医疗卫生体制改革方案年内一定会出台。既然年内一定会出台，而且方案肯定十分明细而复杂，所以《政府工作报告》不可能展开更多论述，只是传达出了这一信息即可。但绝不意味中央不重视。恰相反，这样复杂而重点的问题只能等方案出台时再单独表述。

　　我个人希望国家出台的医疗卫生体制改革方案是类似英国或北欧模式的。公共卫生系统由政府财政完全投资，对所有人群实行免费预防接种、免疫以及传染病防治；对于疾病治疗，建立起由个人、社会合作与政府兜底的投入模式；高端保健则主要针对社会高收入阶层，价格由市场决定。但无论哪种模式，重点要解决的问题就是要使每个人看得起病。即必须从根本上杜绝社会上有人因为无钱就医而等死这样的现象。老百姓都希望卫生部对新方案出台要有紧迫感。

　　2006年卫生部联合其他十部委组成医改协调小组研究新方案，目前在讨论中的分歧在于，有的部门主张关注基本医疗的提供，希望政府的投入用于常见病、多发病的预防和治疗。而有的部门认为应该从大病着手，通过解决大病的保障来解决看病贵问题。我在相关课题调查中发现，老百姓尽管对感冒头痛脑热的看病费用也有意见，但还是掏得起；而当前最困扰老百姓的就是看不起大病，一场大病看下来，小康之家立即成了贫困户，贫困户则拆房卖屋，最后还是看不起。所以解决看不起病问题还是应从大病保障入手。

　　《政府工作报告》提出，今年中央财政安排社会保障支出2019亿元，比去年增加247亿元。同时，在城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度的基础上，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。您觉得“全民低保”是一个很高的社会保障目标吗？目前中央财政是否已经具备了这个实力？

　　唐钧：“全民低保”不是一个很高的社会保障目标，但是一个最基本的社会保障目标。因此，这项制度的重要性丝毫也不比社会保险制度、社会福利制度低，甚至更高。中国亟须一项“保底”的制度，确保公民在任何情况下都不至于跌入贫困的陷阱而不能自拔。

　　简单地说：“全民低保”等于“城市低保＋农村低保”，城市低保从1999年在全国普遍建立后，国家财政投入逐年增加。2006年，投入的资金达222亿元，保障对象为1028万户，2241万人。农村低保有望在2007年上半年全面铺开，中央财政将对困难地区给予财政补助，资金规模待定。到2006年年底，已经有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。有研究表明，农村低保估计投入的资金也需要200多亿元，现在地方财政估计已经负担了100亿元上下，所以中央财政的投入应该也在100亿元以上。农村低保普遍建立后，低保对象也应该在2000万—2500万人左右。因此，实现全民低保需要的资金大概在400亿—450亿元，其中中央财政的投入须在200亿—250亿元。

　　胡星斗：全民低保，中国完全具备财力条件了。去年，我国新增加财政收入就达到7000亿人民币，而整个低保最多花两千亿。目前，在福建、浙江等省已经建立了农村低保制度，400万农民享受了低保。低保如何保证公平？要让应保的得到保障，不应保的不能钻空子，不能像一些城市出现开私家车领取低保金的现象，尤其要防止村干部的特权在其中发挥作用。低保的发放应当在政府的指导下，由村委会会同村民自治组织如村民大会、理事会、协会通过民主的程序确定名单，或者由农村信用社负责筛选，张榜公布，接受所有村民的评议。对于具有劳动能力而拒绝劳动的，不能给低保；具有赡养关系、赡养义务，也具有赡养能力而拒绝赡养的，要靠法律去解决，也不能给低保。如何才能了解这些情况？靠群众监督。

　　卢周来：我个人认为，实现“全民低保”应该是一个必须达到的社会保障目标。在历史上，西方发达国家建立起全民低保都是在上世纪40年代，其发展相对程度大体相当甚至略低于我们国家今天的发展程度。从另外一方面看，全民低保是建立起一张社会安全网，从制度上防止社会成员因生活困难陷入绝境，这也是政府一项基本职责。

　　在中国，有人一听到“全民医保”或“全民低保”就害怕，就以为十三亿人每人都要用多少多少钱，因此中央财力不足。实际上，“全民低保”作为“底线保障”，是对“触网”者的保障。而经济社会的发展本来就会使得需要享受低保者不断减少。以城市低保为例，中央1997年开始建立城市居民最低生活保障制度；到2002年，低保制度已经实现城市人口“应保尽保”。到目前为止低保人数稳定在2200万人左右，并没有耗费国家多少财政，但却真正成为转型期中国社会的“稳定器”与“减震器”。中央今年提出在全国范围内建立农村低保，是对9亿农民中那些绝对贫困者提供基本保障，财政完全具备这个实力。