两会快议：预算约束太软公共财政难立

　　伊歌

　　政府预算的审议和控制权，是国家权力机关最重要的权力之一；公共财政成为民主财政，也是宪政国家最重要的标志之一。我国的现行宪法虽然明确规定了各级人大审查和批准各级政府编制的预算、监督预算执行，但是，由于计划经济体制的强大惯性，由于预算监督的法律制度不完善，造成人民代表大会对预算的监督往往流于“走过场”，公共财政很容易陷入失控状态。

　　有政府就有纳税，有税收就有财政。财，就是钱与物；政，就是管理众人之事。所以财政就是政府管理众人之财，通过对“财”的分配和运用来实现众人之事。

　　早在上个世纪末，中央政府就确立了建立公共财政基本框架的改革目标。所谓公共财政,就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为,是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，并弥补市场失效的缺陷。改革前，财政收入几乎清一色来自国有经济单位的利税，政府不过是“左袋入右袋”，“取自家之财办自家之事”；改革后，财政收入的来源已经多元化，不但非公有制经济单位缴税激增，而且个人纳税也呈上扬之势———财政当然要“取众人之财办众人之事”。

　　近几年，各级政府花钱经常受到非议，总是成为两会焦点话题。在今年的两会，温家宝总理在政府工作报告中就严辞抨击：“现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，群众反映强烈。这种不良风气必须坚决制止。”叶青代表列举数据，直指我国的行政成本高居世界第一，公务员的职务消费在28年里增长了140倍多，占全国财政总收入的比例达24%；而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。

　　中国科学院院士、政协委员叶大年带着一本相册来开会，133张照片记录了全国各地政府的豪华办公楼等让人瞠目结舌的楼堂馆所。经媒体报道后，政协新闻出版组第一个大会期间形成的界别提案“出笼”：建议今年进行一次全国范围的专项检查。叶大年认为，重大的建筑物和公共设施是公共财政投入建设的，应该纳入财政预算，而且有些应该提交各级人民代表大会讨论。新闻出版组的委员们认为，各级政府预算及其执行情况虽在同级人大报告和审查，但由于盘子大、类别粗、时间紧、专业性强，广大代表泛泛听来，很难分项厘清、对每一专项尽职把关。

　　公共财政的资金源于“众人之财”，是政府取得纳税人让渡的财产，应当而且只能为纳税人办事，也就是为纳税人提供市场不能解决的公共产品———国防、治安、公共卫生和基础设施等等，“拿人钱财，替人消灾”。因此，公共财政的收支运作必须有规矩、讲规矩、守规矩，必须接受纳税人的监督，真正“取众人财办众人事”。

　　政府预算的审议和控制权，是国家权力机关最重要的权力之一；公共财政成为民主财政，也是宪政国家最重要的标志之一。我国的现行宪法虽然明确规定了各级人大审查和批准各级政府编制的预算、监督预算执行，但是，由于计划经济体制的强大惯性，由于预算监督的法律制度不完善，造成人民代表大会对预算的监督往往流于“走过场”，公共财政很容易陷入失控状态。其实，从两会到民间对诸多民生问题的热烈讨论，都可以从政府“甩包袱给市场”、公共财政缺位寻找根源———对从事公共事务、满足公共需要的资金供给不足，如基础科研、基础教育、卫生防疫、社会保障、环境保护等事业经费。

　　没有强硬的预算约束，就无法构筑公共财政的基本框架。人民代表大会完善法律、依法监督，是建立公共财政的必由之路。