《瞭望》文章：跳出环保生死劫

　　《瞭望》文章：跳出环保生死劫

　　在越来越严峻的环境形势下，如何将环保执法手段和国家的宏观调控目标紧密结合起来

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李洁

　　全国有70%的江河水系受到污染，40%基本丧失了使用功能，流经城市的河流95%以上受到严重污染；3亿农民喝不到干净水，4亿城市人呼吸不到新鲜空气；1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市我国占了16个……这是来自多个渠道勾勒出的的环境现状。

综合世界银行、中科院和环保总局的测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的主管部门及有关专家都认为，建设资源节约型、环境友好型社会，建设新农村，构建和谐社会，突破环保瓶颈已经成为当务之急。可以预见的是，在严峻的环境形势下，国家将推出一系列强硬举措惩治污染，将环保执法手段和国家的宏观调控目标紧密结合起来，全力推进国家环保战略。

　　环境形势依然严峻

　　近年来，群众的环境投诉和因环境问题引发的群体性事件以每年30%的速度上升，环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。《瞭望》新闻周刊从国家环保总局了解到，当前环境保护工作中，比较突出的问题主要有三：

　　一是群众饮水安全受到威胁。全国3亿多农村人口存在饮水不安全的问题。不少地区符合标准的饮用水水源地呈缩减趋势。据最近调查，113个环保重点城市的222个地表饮用水源地平均水质达标率只有72%。

　　农工党中央经过调研后指出，我国农村有3亿多人饮用水不安全，其中饮用高氟水的6300多万人中有近3000万人出现病症，因饮用高砷水致地方性砷中毒的病区人口有200多万，有3800多万人饮用苦咸水，1100多万人的饮用水受到血吸虫威胁。经过十余年的努力，农村饮用自来水人口比例已由1987年的20.6%，上升为2003年的58.2%，年均增幅约2.4个百分点，但2000年后年均增幅减缓为1个百分点。中国农村人口基数庞大，要解决剩余的超过40%农村人口的安全饮水问题，难度更大，困难更多。

　　二是环境风险居高不下。一些地方忽视环境保护要求，甚至急功近利，项目建设中选址不当，把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河两岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区，一旦发生重大事故，将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。

　　三是一些重污染行业违法排污严重。一些造纸、涉铅等污染企业肆意排污，造成污水横流、臭气熏天，严重影响群众的正常生活，群众对此深恶痛绝。

　　此外，水土流失严重，生态系统服务功能下降，生物多样性锐减，外来物种入侵等种种环境问题，已经危及国家生态安全。

　　农工党中央在政协十届五次会议大会发言中，还强调指出落后的生产方式和生活方式，造成农村生态环境日益恶化。大范围生态恶化、高风险自身污染，使农业、农村环境承受着双重压力。

　　我国耕地总量占世界的9%，灌溉用水、化肥和农药的消费总量却分别占世界的14%、35%和20%。平均每公顷施肥量由上世纪50年代的4公斤增加到现在的400多公斤，一些省甚至超过600公斤，远远高于发达国家认定的225公斤的安全上限。目前，我国使用的农药中70%是杀虫剂，杀虫剂中70%是有机磷农药，有机磷农药中70%是高毒高残留品种。土壤和农产品中重金属含量屡有检出。

　　国务院发展研究中心的相关调查也显示，我国农药年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。

　　乡镇企业布局不当、治理不力产生的工业污染迅速蔓延。有关资料显示，我国污灌面积由1978年的约4000平方公里增加到2003年的30000平方公里，约占全国总灌溉面积的10%，受重金属污染的土地面积已占污灌区面积的64.8%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1300平方公里。

　　此外，农村地区基础生活设施建设和环境管理的滞后造成生活污染加剧。每年产生的约1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。

　　调查表明，中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率，已从1988年的万分之0.95上升到2000年的万分之1.126。

　　全国人大代表、四川省剑阁县盐店镇党委书记马丽说，现在，一提起环境污染，人们只会想到城市、企业污染，很少想到目前农村污染问题。实际上，农村目前的生活污染、生产污染现象比较严重，比如秸秆焚烧污染大气、粪便横流污染水源、滥用农药污染土壤等，建议在新农村建设中高度重视农村环境污染破坏问题，在经费上给予一定保障。

　　与此同时，国家海洋局日前发布的《2006年中国海洋环境质量公报》对我国海域总体污染作出了“形势依然严峻”的判断，其中近岸约25%的海域水质处于中度污染和严重污染状态。

　　公报数据显示，2002年至2006年，全国海域未达到清洁海域水质标准的面积维持在13.9万至17.4万平方公里，年平均约为15.5万平方公里。其中，近岸未达到清洁海域水质标准的面积平均为11万平方公里，约占我国近岸海域总面积的55%，占近岸功能区总面积的60%。

　　近年来，越来越频繁的环境突发事故和群体性事件表明，环境资源问题已不再是一个经济问题或战略问题，而上升为影响经济、制约社会、涉及政治的大问题。

　　受访的环保专家指出，经济如果出现问题，宏观调控可以解决；但环境出了问题，是多少年都难以扭转的。

　　环境保护和经济发展之间的矛盾和冲突，是我国目前环保遇到的最大瓶颈。而环保部门从诞生的那一天起，就注定要和传统生产生活方式以及产生的利益格局作斗争。相关部门的政府官员表示，这种对立不是绝对的，是可以转化和统一的，解决路径就是落实科学发展观。在中国经济增长方式真正实现转型之前，地方政府发展经济与保护环境方面的矛盾还将长期存在。

　　环保工作喜忧参半

　　国家环保总局有关资料显示，2006年环保总局主要在三件事上下了“苦工夫”，也初见成效：一是以环境影响评价为关口卡住了7700亿元的项目审批，其中大部分是钢铁、冶金、石化等高耗能高污染项目；二是要求并帮助燃煤电厂建设脱硫能力7000多万千瓦，超过了前10年电厂脱硫能力建设4600万千瓦的总和，实现了历史性的突破；三是新成立了5个大区监查机构，试图增强处置重大突发环境事件和跨界污染纠纷的能力，探索环保执法垂直化。

　　中央要求将主要污染物排放总量削减10%，作为“十一五”经济社会发展的约束性指标。完成这一约束性指标，也成为了国家环保总局工作的重中之重。

　　从现实看，治理的速度还赶不上污染的速度。2006年，主要污染物排放削减2%的指标并没有完成。和2005年相比，2006年环境质量状况没有明显改善，近50%的城市出现了中度以上的污染，其中18%的城市出现重度污染。国家环保总局的官员坦言：“2006年减排任务没有完成，给2007年的工作带来了更大压力。”

　　温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出，“十一五”规划提出了节能降耗和污染减排目标，并作为约束性指标。但是，全国没有实现2006年年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标。主要原因是：产业结构调整进展缓慢，重工业特别是高耗能、高污染行业增长仍然偏快，不少应该淘汰的落后生产能力还没有退出市场，一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准，有关政策措施取得明显成效需要一个过程。

　　《瞭望》新闻周刊从有关渠道获悉，针对上述问题，国家环保总局也确立了2007年削减主要污染物排放总量的具体措施，力图“下最大的决心，用最大的气力，力争取得实际成效”。

　　一是建立和完善科学的减排指标体系，改进统计方法，完善统计制度，确保数据的准确性。

　　二是建立和完善准确的减排监测体系。所有新建燃煤电厂在建设配套脱硫设施的同时，必须同步安装烟气排放在线监测装置，所有国控重点污染源必须在2008年底前安装自动监测设备。大力推进清洁生产，发展循环经济，鼓励工业园区进行生态化设计与改造，从生产的全过程削减污染。

　　三是建立和完善严格的减排考核体系。将把强化政府责任作为完成污染减排目标的关键环节，配合有关部门建立问责制度。每半年公布一次全国和各省区、市主要污染物的排放情况。以火电行业为重点，大力削减石化、钢铁、有色、水泥行业的大气污染物排放；以造纸行业为主攻方向，重点抓好化工、酿造、印染行业的水污染物削减工作。

　　全力推进环保战略

　　2007年，中国经济宏观调控的目标和压力依然存在，国家环保总局也在年初接连推出一系列强硬举措惩治污染，将自己的执法手段和国家的宏观调控目标紧密结合起来，全力推进国家环保战略。

　　首先，开展整治违法排污企业的专项行动。集中整治饮用水源保护区违法排污、工业园区环境违法、涉铅和造纸企业环境违法等问题。

　　其次，严格环境准入。一是严格执行环评制度。2007年伊始，环保总局首次启动“区域限批”的办法，将河北唐山市、山东莱芜市、贵州六盘水市、山西吕梁市和大唐国际等四大电力集团列入限批名单。暂停了被实施“区域限批”的四个市的除循环经济类项目外所有项目的环评审批。

　　据了解，区域限批这项环保新政将会得到继续推广，对所有超过环境容量总量控制指标的地区，都将会暂停审批该地区或行业的新增污染物排放总量的建设项目。

　　我国不少龙头企业所在的矿业、纺织、冶金等行业，几乎全部是高耗能、高污染产业。单位GDP能耗比发达国家平均高47%，产生的污染是发达国家的几十倍。因此，纺织、汽车、电力、煤炭、钢铁、水泥、焦炭、铁合金、电解铝、电石等重点行业将成为国家环保总局环评审批的重点。

　　二是加强“三同时”管理。（“三同时”是指新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域或自然资源开发项目，其防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度）对未履行“三同时”规定的，立即责令停止生产；对试生产的企业，重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的，停止试生产，并责令限期改正。

　　三是开展建设项目环保专项检查。全面清理整顿新开工项目，对未经批准先建设、不经审批擅自开工、没有验收就投产的建设项目，以及违规审批等行为，依法严肃查处。

　　再有，加大对环保违法违纪行为的责任追究制度。积极配合监察部贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，坚决查处严重危害群众健康的环境违法案件，对大案要案联合挂牌督办。对一些地方出台与环保法律法规相抵触的“土政策”拒不改正，处理环境违法案件时瞒案不报、压案不办、处理不力，滥用职权、玩忽职守、充当违法排污企业“保护伞”的，要一查到底，严肃追究责任，并通过新闻媒体公开曝光。积极配合司法机关建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。按照《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对涉嫌犯罪的案件，及时移送司法机关追究企业法人的刑事责任。

　　另外，2007年全国污染源普查、环境宏观战略研究、水体污染控制与治理国家科技重大专项课题等环境保护三大基础性、战略性工程将全面实施。

　　国家环保总局计划还将探索一系列新的制度来支撑和保护宏观调控的成果：规划环评的法规正在国务院法制办审核；商业银行也将把企业环保守法情况作为审办信贷业务的重要依据等。

　　而针对现有法律法规偏软，对违法企业的处罚额度过低，环保部门缺乏强制执行权等问题，环保总局在2007年将推动出台《规划环境影响评价条例》、《核安全设备监督管理条例》、《消耗臭氧层物质管理条例》，加快制定《畜禽养殖污染防治条例》，组织《环境保护法》的修改论证，同时配合《水污染防治法（修正案）》、《大气污染防治法（修正案）》等法律法规的修改制定工作，力争弥补法律上的软肋。

　　多位专家认为，环境污染问题如果处理不好，将直接影响和谐社会的建立。如何将公众对环境污染的不满变成落实科学发展观的重要力量，取决于我国能否建立法律框架下的良性参与机制。2007年将出台的《环境信息公开暂行办法》与2006年颁布的《环评公众参与暂行办法》相配套，力图孕育一支成熟健康的公众监管力量，成为落实科学发展观的生力军。