外资并购的国家表情：一面是鼓励 一面是规范

　　外资并购的国家表情：一面是鼓励，一面是规范

　　本报记者 杨颢

　　“这次工商联建立国家经济安全体系的新提案，除了重申在全球化条件下成立国家经济安全咨询委员会的重要性外，还呼吁尽快建立保护国家经济安全的投资法律，规范外资并购行为。

　　去年两会间，由全国工商联提交的《关于建立国家经济安全体系的建议》甫一公布便引起了社会各界的关注，也就是从那时起，有关外资并购与产业安全的争论弥漫开来。王巍正是那份议案的主要起草人。

　　今年工商联的新提案还强调，以国家经济安全为名排斥外资进入和全球化，是将中国经济推向倒退和不安全境地的危险举动。

　　“走向全球化，吸引外资是大势所趋，经济安全也是在全球化的前提下倡导。”王巍觉得可惜的是这个态度在去年起就被一些人忽略了。

　　与此同时，国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中强调，要全面提高对外开放水平，并提出加强对外资并购的引导与规范。

　　抬高门槛

　　“去年开始，对外资并购已经有限制了。”上海社科院外国投资研究中心主任李小钢说。

　　早在2002年11月8日，《利用外资改组国有企业暂行规定》出台；2003年3月7日，外经贸部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局联合发布了《外国投资者并购境内企业暂行规定》，这一规定被业界认为是并购市场对外资的全面开放。从“绿地投资”转向并购投资也逐渐成为外商投资的重要方式。

　　自此，我国外资并购活动风起云涌，2005年后一系列大手笔并购活动更是令人眼花缭乱：凯雷将徐工揽入怀中，米塔尔入股华菱管线，英博天价将雪津啤酒收入囊中，水泥业成为外资眼中的香饽饽……

　　国务院研究发展中心宏观部曾发表报告指出：当前外资趋于强势而内资趋于弱势的局面正在国内形成，对中国经济安全是极大的威胁。该报告的数据显示，当前外资在国内各产业三资企业总投资中所占的比重已具有绝对优势，在中国已经开放的产业中，前5名的企业几乎都有外资公司控制着，在中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。

　　去年两会间，原国家统计局局长李德水公开在全国政协会议上称，外资并购已危及国家经济安全，需要规范。

　　不久，国务院召开关于装备业的专项工作会议，国家发改委提交的报告中，外资大量并购行业骨干企业的现状被重点提及，原因、影响和对策都有长篇阐述。而当时主持会议的副总理曾培炎也表示，要规范外资并购。

　　随后，央行、发改委等经济决策部门频频召开关于外资并购的专题研讨会，外界均认为，这是政策制定的前兆。

　　去年3月初，几乎就在同时，美国凯雷以3.75亿美元收购徐工85%的股权的并购方案在商务部受挫：“对这个项目的重点审查表明，国家对外资加快并购我国行业龙头企业的情况已经提高了警惕。”中国机械工业联合会重大技术装备办公室主任隋永滨当时评价道。

　　事实上，装备制造业也成为了率先出台限制政策的行业。去年6月29日，国家发改委工业司公布了《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》，其中提出，大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时，应征求国务院有关部门的意见。

　　两个月后的8月9日，商务部联合国资委、国家税务总局、国家工商行政管理总局、证监会和国家外汇管理局联合下发《关于外国投资者并购境内企业的规定》。

　　作为2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》的修正案，新规以超过原规定一倍的篇幅，一方面强化了审批环节和反垄断审查；另一方面也试图对外资并购的操作环节，特别是对SPV(特殊目的公司)的设立、跨境换股等技术细节，进行了更为细致的规定。

　　值得一提的是，新规首次涉及外资并购中此前备受争议的“国家经济安全”问题。依据《规定》内容，外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，应就此向商务部进行申报。

　　《规定》还要求，当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。

　　而李小钢认为，该规定表明外资并购的审批已经由偏向于地方政府的例行审批上升到涉及商务部等国家部门的专项审批，无形中为外资并购抬高了门槛。

　　后续动作

　　“去年修订的与外国投资有关的并购等规章中,国家经济安全问题已经受到了主管部门的重视,在具体的外资并购案件审查中也反映了这些因素。”但王巍认为，这些政策规章仍存在系统性安排不足，透明度不够，同时国家经济安全的立法权上也可能因部门利益导致难以建立。

　　此次，工商联方面再次提出尽快成立吸纳了行会等民间组织参加的国家经济安全咨询委员会；同时，尽快建立保护国家经济安全的投资法律，规范外资并购行为，提高吸收外资的质量。

　　无独有偶。一份由发改委宏观经济研究院在今年两会前完成的《外资并购与产业安全》报告也指出，应参照美、法“外商投资管理委员会”和日本“综合安全保障阁僚会议”等对外资进行行政审核管理的做法，尽快建立由有关管理部门参与的“外商投资联合审查委员会”，对重大外商投资活动尤其是跨国公司对国内行业龙头企业的并购投资进行联合调查和审核。

　　报告建议，尽快出台专门针对外资并购投资的产业目录、法律法规，作为对我国现有《外商投资产业指导目录》和《并购规定》等政策法规的必要补充和完善，从“准入”门槛上把好产业安全关。

　　“以前是研究外资来了如何审批，现在首先就要对外资进入划定底线。”该报告的负责人罗松山博士透露，该课题初衷就是去年两会间有关外资并购的争论，研究也是在发改委授意下进行的。

　　有业内人士认为，作为发改委智囊机构的宏观研究院的这份报告，将对发改委未来在外资并购上的举措产生影响。

　　据悉，中国2007年版本的《外商投资指导目录》即将出台，商务部外资研究部主任金伯生透露，此次新目录在大方向方面不会变化，但将对一些原先鼓励的行业进行限制，一些国家重点行业将不再允许外资进入，将缩紧和加大审查力度的行业将会是涉及国民经济命脉的行业，即电网电力、国防军工、石油石化、重大制造业等行业。

　　而罗松山也表示，过去主要针对绿地投资的目录此次将针对外资并购添加新内容。

　　“开放”不变

　　在引入外资上，国家总体方针则始终坚定。

　　在3月12日两会的记者招待会上，商务部部长薄熙来公开表示:“外商投资企业通过并购这个方式来实现投资，实际上既是一个重要方式，也是一个好的方式。只要我们能够规范这种投资行为，我相信它是很有发展前景的。”

　　他认为，从全球来说，通过并购的形式实现投资，份额很大，占到80%以上。但是中国在这方面刚刚起步，实际上外资通过并购的形式来实现对中国投资也就占2.5%。

　　而此前商务部在外资并购规定上的调整，则与薄熙来“希望外资并购能够做得规范，能够符合公平竞争的原则，符合市场发展的规律”言论相一致。

　　与商务部很多专家的观点一样，李小钢也认为，外资进入激活了民间资本，进而带动国有垄断企业效益的增长，功不可没。在一定程度上，外资并购的兴起也表明中国产业真正进步，并开始被国际资本认可。

　　事实上，在今年两会上，“外资并购宜疏不宜堵”、“加强规范和引导”也成为许多代表的共识。“参股、并购已经成为重要的资金运作模式，也是全球普遍采用的合作模式。中国已经加入世贸组织，参与全球合作是不可逆转的潮流。”全国人大代表郭向东就曾表示。

　　而罗松山也表示，对外资设立底线并不说明对外资大门就关闭了，“扩大开放仍然是未来趋势”。