占道摊点“开禁”要慎提

　　最近，中央和省属媒体的连续报道，肯定了上海对占道经营行为实行有限开禁的做法，认为是人性化管理模式。这是继去年全国媒体对乌鲁木齐市允许摊点占道和合肥创建无占道摊点城市报道的延续。占道摊点在城管内部被称为城市管理的难点顽症，是城市管理的脏之基、乱之源、差之本，但因其关乎群众的生活需要、关乎困难群体的谋生需求、关乎社会的和谐稳定，自然成为政府关注、媒体关注、群众关注的焦点。

当前城管问题处在多事之秋，敏感之时，构建和谐的管理与被管理者的关系，有赖于人们的了解、理解、支持，城市管理是为百姓服务的，但由于其管理职能和管理对象的特殊性，在管理中往往被误解为一种反面角色，导致城管工作受到许多的指责和批评，在全国各大城市组织的万人评议中，城管部门也往往是连续多年居于末位，其中原由大家不得而知，所以我们希望媒体多关注城管。正如贵报所喻:占道摊点如同鸡肋，食之无味、弃之可惜。为了让大家对占道摊点有一个全面的了解，作为一名城管工作者，我想谈一点粗浅的看法。

　　第一，占道摊点成因分析

　　首先，它是历史现象，自古以来有市才有城，城市都是从一个个小小的集市发展而来，这些小小的集市就是现在摊点的初级形式，占道摊点一定程度上繁荣了市场、丰富了城市经济不仅中国有发达国家也允许规范有序的摊点存在。其次，它是社会现象，改革开放以来，尤其是近年来，城市大量的下岗职工、大量的农村务工人员进城，这些人一般年龄偏大、学历偏低、谋生手段单一，为了维持生活生存，只能把目光盯向马路，从事占道经营这种低成本甚至零成本的行业。这几年，各级政府为改善城市的环境、交通，开展了一系列的拆除违法建筑、清理三小车等专项整治，也把大量的弱势群体引进市场，为了社会的稳定、为了弱势群体的生存，怎么办？作为城市的基层政府——街道，无奈之下，再次把目光聚焦到马路上，这些都是目前城市占道摊点大量存在的社会根源。其三，它是经济现象，这不难理解，占道摊点经营的项目都是百姓急需的、畅销的、价格低廉的商品，满足了群众的生活，同时也为摊主创造了经济收益。其四，它是建设管理现象，其实这些农民兄弟、下岗职工，他们也盼望每天都能在农贸市场和沿街门面中经营，免受日晒雨淋之苦，这才真正的人性化，但目前条件达不到。国家建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，城市建设中一般有7％左右的用地作为公益性配套设施；国家建设部对城区农贸市场等城管硬件设施的设置等都有硬性的规定，但从目前看，不仅老城区远远没有达到，新建的小区也难以落实，这些硬件设施的匮乏是导致占道摊点等违章行为长期存在并呈泛滥之势的重要原因。由此可以看出，占道经营将在一定的历史时期内长期存在，难以彻底杜绝。

　　第二，占道摊点的主要危害

　　占道经营虽然在一定程度上方便了居民生活，创造了就业机会，丰富了城市经济，但由于其先天性的无序性、不规范性，给城市管理工作带来许多的难题和困境。首先，占道经营破坏市容环境、堵塞交通，这一点大家都有切身体会。早点摊、夜市排档的垃圾油污满地、小五金行业的噪声污染、沿街洗车点的污水横溢、露水市场的堵塞交通，老百姓怨声载道，此类投诉居高不下，在城市管理投诉方面高达40％以上，可见其危害之深、群体恨之切。其次，占道经营行为影响了社会的公正性，这一点往往不被大家了解，其实道理很简单。以卖水果为例，一个租用门面，一个占道摆卖，前者要交工商管理费、税收、水电费以及房租，而后者只要交纳一定的管理费，两者相比，优势一目了然。允许占道摊点存在，其实是对合法经营者的不公平、不公正。其三，占道经营行为影响居民生活安全，目前的占道经营从事的都是一些与居民生活密切相关的项目，从早餐的煎饼油条到夜间的排档餐饮、从日用小百货到家用小电器，应有尽有，老百姓图个方便、图个便宜，却不知这些占道经营许多都是没有办理正规手续的，病从口入，一旦出了什么问题，连一个责任人都找不到，只能自认倒霉。其四，占道经营行为的管理复杂敏感，作为城管执法部门，我们的管理执法都是有严格程序的，比如两个以上队员方能执法，发现违章行为要首先告之、批评教育、下发处罚通知单、责令整改、实施处罚等一整套程序，而老百姓看到的往往只是我们采取强制措施时的瞬间片断，大量的前期工作并不被老百姓所关心，所以在取缔摊点时往往遭到经营业主的抗法甚至暴力抗法，围观的群众也出于同情而指责我们。南京市1000多名执法队员中，每年遭受管理相对人侮辱、打骂、甚至刀砍等暴力袭击就达200起，并呈上升趋势。去年秦淮区就发生了一起城管队员被经营业主打耳光的恶性案件，电视台曝光后，其家人十分痛苦，队员受苦受累还要承受很大的精神压力，他们有很多委屈。

　　第三，对占道经营行为管理的建议思考

　　占道经营是城市环境提档升级的顽症，也是城管部门能力水平的重大考验，完全杜绝占道经营行为不科学也不现实。在年初召开的城管工作会议上，明确提出了今年占道经营行为的整治基本思路，可以概括为十六个字，即：退路入室、清路治乱、用路有序、还路于民；和三句话：一是疏堵结合；二是分类管理；三是12分考核。

　　一、疏堵结合

　　是治理占道经营行为的基本指导思想，就像洪水来临，在全线围堵的基础上，开辟泄洪通道，把损失减少到最低限度，这是全国通行的占道经营管理的办法。北京市王府大街设置了夜市一条街，在严格划片的基础上，实施统一规划、统一制作、统一管理，限时经营，成为全国占道经营管理的范例。南京市在占道经营的疏堵结合管理上也有许多成功的经验，如栖霞区仙林校区，在校师生及周边居民达10万人，过去有大量的占道摊点，号称“万人坑”。去年来，该区城管部门在广泛调研的基础上，选择空地把四面开花的占道摊点集中到一处，设立专门的管理执法机构，联合工商税务等部门实施综合管理，对分散设置的流动摊群实施强力取缔，不仅解决了学生的需求、保证了饮食的安全，更重要的是大学城的环境出现了根本性的变化。去年夏季西瓜上市季节，我们实施了“西瓜新政”，在全市范围内设置了800个西瓜摊点，派专人管理，实现了瓜民卖瓜、居民买瓜、市容环境“三赢”局面，在全国引起较大反响，这也是疏堵结合的管理方式。其实质是在当前的条件下，采取壮士断腕、乱在一处的做法，两害相衡取其轻，把违章行为相对集中在对环境、交通和群众生活影响较小的地段，加强管理、提档升级、减少危害，这是特定条件下的选择，而不是解决问题的常态办法。我想，南京今年提出疏堵结合式管理，应该属于这一类，而不是“有限开禁”、更不是放任设置，其实目前南京的占道摊点和疏导摊群已经不少了，应该是减量提档，就是以现在的疏导摊群为基础，实施统一规划、统一制作、统一管理、规范经营，把过去的脏乱差变成城市管理的一个景观；把过去的无法监管变成部门联动有序管理，还市民一个优美的城市容貌，还市民一个放心的消费场所。

　　二、分类管理

　　这是疏堵结合的必然要求，就是对城市的道路和街巷实施分类甄别，有所为有所不为，目前南京城管部门提出的是三类：主次干道和窗口地区禁摆，任何人的任何摊点都不能上此类地区，这是底线。一般街巷控摆，有计划地设置一些露水市场、夜市排档和夏季西瓜等临时销售网点，限时、限品、限地段经营。对现有的疏导摊群，以区为单位实施统一管理，能取缔的尽量取缔，引导入室入棚经营，对暂不宜取缔的，予以保留。实施统一规划、统一制作、统一管理的方式，全面提升现有摊群的档次，提高南京疏导摊群建设、经营、管理水平。也就是把城市道路街巷分为不同的层次，有的不许占道经营、有的在时间、地点、范围、品种限制的占道经营，有的设置一些规格较高、管理严格、经营有序的摊群，充分体现了客观与需求相结合的原则，是人性化的管理方式，也符合南京城市管理的客观实际。

　　三、12分考核

　　这来源于交警对车辆违章的管理。当前经营业主对城管暴力抗法现象普遍，导致城管执法难难执法，激化了管理者与被管理者的矛盾，甚至发生了北京城管中队副队长被刺牺牲、个别队员打死无辜晨练老人的恶性案件，这不符合建设和谐社会的大局，虽然城管执法在体制、机制、投入、法规等方面存在这样或那样的问题，作为城管部门应尽自己的职责。12分考核，其本质就是递次执法，人性管理，对占道经营违章行为，不是一次取缔，而是采取阶段式、渐进式的管理执法，如3次违章实行教育，6次违章出示书面告知，9次违章进行罚款，对屡教不改、恶意违规才坚决取缔，每次处罚都建设一定的违章档案，不仅教育管理相对人自觉遵守城管法律法规，也为以后的依法取缔提供证据，钝化矛盾，推进执法，这是在当前执法氛围比较差的情况下，有效推进执法的一种人性化的方式。

　　作为一名城管队员，我们深知肩负的责任，我们是城市环境的维护者和城管法规的执行者。当绝大多数居民的权益与少数群体权益发生矛盾时，我们只能选择前者！虽然有许多无奈和不忍，但我们别无选择，因为我们是城管执法队伍，是城管法规的执行者、维护者。

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　　上海马路设摊悄然“开禁”

　　随着一份《城市设摊导则》在今年5月前即将新鲜出炉，上海对马路摊点不再一律封杀。不久的将来，弄堂口的水果摊、小区里的修鞋铺，都将回到上海市民的生活中。

　　“上海无证摊贩粗略估计不低于5万，以前我们疏导不够，一味采取冲击、取缔的简单管理办法。其实许多居民区的小摊是居民欢迎的，方便生活，与其死堵不如有选择地疏导，让一些老百姓赞成的摊点安心经营。”上海市环卫局市容环卫处处长孙芝兴近日对记者说。

　　孙芝兴透露，对无证摊贩疏堵结合、因势利导的管理思路是有关部门早已有之的设想，并一直在研究实施细则。记者看到孙处长桌上有一份上海市政府办公厅发出的《关于本市中心城区综合整治乱设摊工作实施方案（2006年－2008年）》，其中就贯穿了不少现代化城市管理的理念。

　　孙芝兴说：“这份《方案》不再把本来看做城市顽疾的无证乱设摊简单否定，而是引入一种人性化的城市管理理念，能不能设摊要听各方意见，尤其是设摊者和周边居民的意见，只要是老百姓赞成的、真正便民的，政府就发临时许可证。这样既节约了城市资源，也有效利用了城市空间。”

　　从小在上海建国西路一个弄堂里长大的胡慧嵘说：“小时候就是听着‘修阳伞’‘磨剪刀’‘梨膏糖’这样的走街串巷的小贩吆喝声长大的，现在也很留恋。童年最快乐的记忆也无外乎到弄堂口买一根棒冰、到小摊上吃几分钱的棉花糖……现在城市是越来越干净了，但生活的气息反而淡了。”

　　孙芝兴说：“对无证设摊‘开禁’，要在便民利民和维护市容的两难中走出一条新路，寻找一种老百姓欢迎的折衷方式，本身就是城市管理水平的一种挑战，但上海要努力做好这份答卷。”

　　但孙芝兴也指出，无证设摊还是不能放松监管，根据规划，上海将分为严禁区域、严控区域、控制区域。严禁区域内的9个重点区域和79条主干道一律不准设摊；严控区域将仅允许开设居民区的小型修理铺等便民设施；控制区域将可以有条件地允许设摊，但必须在安全、卫生、噪音控制等方面达标，关键还要听周边居民的意见，让市民有更多话语权和决定权。