资深环保局局长15年心历：感觉是“三等官员”

　　一位资深省环保局局长的15年心历：

　　给基层环保官员更大空间

　　“科学发展观”提出前，中国的环境污染大都是政府允许、认同、支持的污染，治理自然困难重重；

　　环保部门要树立威信，非刮几场“风暴”不可，但梦想通过运动创造奇迹是不可取的；

　　这里还有一种专家化倾向，使得环保变成了可望不可即，“内行说不清，外行听不懂”；

　　地方环保工作者是“三等官员”，我觉得自己的工作“既愧天兮还愧地，人未老、心有伤”。

　　□本报记者 鞠 靖

　　傅玉辉用“辛苦耕耘收获少”描述他15年的环保经历。这位现年63岁的老人，1993－2003年担任湖南省环保局局长、党组书记，此后调任湖南省人大环资委员会副主任至今。

　　在熟人眼里，他是一位“性情官员”：直率、尖锐而忘我。即使国家环保总局的一些领导，也会让他三分。这一点，在与本报记者的交流中暴露无遗——今年3月初，当他与本报记者行走在湘江西岸谈论环境问题时，距他做完心脏手术不足两个月。他激动地扯开夹克，指着自己的左胸说：“这里放进了一根管子，使用寿命是10年。我只有这么长时间了，必须说出自己的意见！”

　　他的担心正是中国的忧虑——中央提出“科学发展观”后，各界对于环境问题的重视已经达到前所未有的程度，但在2006年，全国还是没有实现年初确定的主要污染物排放总量减少2％的目标。

　　在刚刚结束的十届全国人大五次会议上，“环境污染重”成为温家宝总理《政府工作报告》中提到的当前经济社会发展中存在的问题之一。

　　“环境污染重”的根源究竟在哪里？傅玉辉与本报记者数度长谈，一位资深的省级环保官员的惊人观点由此抛出。

　　目标因何无法完成

　　记者：今年两会上，中央高层为“2006年主要污染物排放削减2％的指标没有完成”公开致歉。为什么会出现完不成指标的情况？

　　傅玉辉：很重要原因是环保部门对环境问题缺乏分析、缺乏全面的了解，而且缺乏做长期奋斗的准备。所以，提出的目标往往不切实际。不光是去年，几乎每一个“五年计划”中的环保计划都无法完成。

　　比如，我们的环境统计过去只包括了县以上工业，但后来乡镇企业“三分天下有其一”，现在又是民营企业占据“半壁江山”，这些在环保部门的统计里都是没有的，这样的统计又有什么用？按照这种统计方式制定目标，其完成结果可想而知。

　　记者：综合环保总局等部门的测算，中国每年因环境污染造成的损失约占GDP 的10％。为什么中国的环保问题越治理越严重？

　　傅玉辉：环境资源的本性，决定了在长时间内环境治理责任不明。环境资源的本性就是“公享性”——人们只享受，不负责。而在“科学发展观”提出前，中国的环境污染大都是“政府污染”，即政府允许、认同、支持的污染。政府既是污染允许者，又是管理者，治理自然困难重重。

　　记者：为什么这么说？

　　傅玉辉：计划经济时期，中国工业化的起步——包括化肥等支农工业在内，都是在没有环境意识的情况下办起来的。而其收入、税收都交给了国家，根本不可能给企业留一块下来搞环保。

　　十一届三中全会后，国家仍以计划经济指令为主，很多企业没有建立现代法人制度，政府就是法人。政府交待这个企业什么时候建好、什么时候投产就必须按时完成，否则就唯指挥者是问。这种情况下，除了要到环保部门办一定手续外，对环保有实质作用的东西基本谈不上。企业主要是听命于政府，如果环保部门态度硬一点，往往自身难保。

　　此后，乡镇企业得到了大发展，但乡镇企业从一开始就没有纳入环保法管辖之下——我们的环境统计过去只包括了县以上工业。而乡镇企业当时是省以下发展经济的主要形式，省里考核县里主要领导干部，经济发展、计划生育、社会治安这3个指标实行一票否决。经济发展中主要是乡镇企业的发展，乡镇企业为什么不搞环境影响评价？是政府不让它搞。所以，乡镇企业污染基本上也是政府允许和支持的污染。

　　记者：国家污染对于解决环境问题有怎样的影响？

　　傅玉辉：政府既坚持“谁污染谁治理”的原则，但不承认自己的责任。而企业却又说是政府叫我们污染的。从这个角度来说，中国环境立法和环境执法的主要障碍在于政府本身。

　　环保不能搞运动

　　记者：国家环保总局也曾采取了一系列治理措施，比如连续3年掀起“环保风暴”。您如何看待这些动作？

　　傅玉辉：第一次看到因为环评暂停32个项目建设，我当时就感慨：这种精神了不起，也很有必要。但是，如果这些项目死灰复燃，那比没有“风暴”的后果更坏。事后我注意到，32个项目有的重做一下环评，有的交一笔数量不大的罚款就完事了。我还听说，有人对环保总局发难，责问“谁赋予环保总局那么大的权力”，还要求追究潘岳等人的责任，后来中央领导发了话才平息争论。

　　记者：为什么导致这样的结果？

　　傅玉辉：第一，环保执法在高层还有争论，这给地方政府违法的口实。

　　第二，中国的环保部门要真正树立威信，非有几场风暴不可。这里有法与人的较量、法与权较量，在一个法制完备的国家是很平常的事情。可在中国害怕较量。如果中国环保真要走出一条路来，要从中央到地方的各级政府之间来一场民主和民意的较量，并把较量看成一种民主政治的尝试。

　　记者：那么，您还是希望多几次“环保风暴”？

　　傅玉辉：对，但要搞出成果来。现在的搞法容易给人一种错觉，就是搞运动。运动的作用是效益递减的，搞多了就没有刺激性了。环境问题本来就是长期奋斗的问题，我们过去总梦想通过几个“计划”，不断地搞运动来创造奇迹。事实证明，这是不现实的。

　　应该适当放权

　　记者：您认为环保部门的工作方法还有待改进？

　　傅玉辉：现在很多权力都收归了环保总局，这就制约基层的积极性。地方上批项目、做环评，最后都要总局来把关。在2002年10月前，环保仪器设备要由总局计划财务司统一定购，环保车辆要总局统一配备。芝麻大的事，明明县环保局长可以解决，都要跑到北京去，这不是增加成本吗？

　　在环保科研方面，民营企业已走到国有机构前面，但是，他们的产品还必须到总局去认证。环保科研大多是基层自己研究出来的实用技术，而该由国家担当的大规模科研，至今似乎没有很大成果——如排放总量控制的问题提出来至少10年了，至今没有解决。

　　我到环保部门最不习惯的就是讲话不通俗，使得环保变成了可望而不可即，内行说不清，外行听不懂。现在省级环保局一年要收、发3200多份文件，哪还有时间做其它事情？环保局的统计表几乎和政府统计整个国民经济的统计表一样多、一样厚。

　　记者：按照您的意见，该怎么解决这些问题呢？

　　傅玉辉：一些问题让基层去解决，让群众去回答。比如说到排放总量控制，我就认为，如果总局拿不出方案，可以让各地自己搞自己的总量控制，总局负责发放许可证。这就和公安、工商部门一样，管住许可证就牵住了“牛鼻子”。

　　基层环保官员的真实写照

　　记者：说到环保部门的权威，您觉得有足够的手段来对付那些排污者吗？

　　傅玉辉：很难。1992年我调到湖南省环保局后，就听说“排污收费是环境保护的生命线”。当时有人编了顺口溜：“执法者依靠违法者，违法者养活执法者，违法者不怕执法者，执法者包庇执法者”。

　　记者：为什么会这样？

　　傅玉辉：在相当长的时间里，环保部门在政府序列中是“三等官员”，我曾经形容是“几个老头子、一个木章子、一座破房子、几辆破车子、开会没位子、办事没票子”。当年我调任环保局长后，很多人认为我的政治生涯到头了。

　　在地方财政上，环保部门没有预算科目。财政部门能够暗中支持你，允许你收排污费，就是非常开明的财政了。从这个意义上讲，环保部门是被“逼良为娼”。

　　记者：现在的环保运行资金中，还有多少是来自排污费？

　　傅玉辉：在湖南，省一级这个问题已经解决，在市、州一级基本解决，但是至少有50％的县环保运行基本资金没有到位。这几年，上面又出了新政策，县里收到的排污费，其中45％还要交给中央和省、市。固然，这笔钱交上去是要到更宏观的面上去运用，但是我这个县的问题也要解决啊！

　　记者：您在当局长期间，怎么对付那些不愿意接受管理的污染企业呢？

　　傅玉辉：我遇到过一个可以称为“无赖”的排污钉子户，就是邵阳绥宁的联合造纸厂。我的前任和我共发了13道政府令，都没能把它停掉。现在，省政府有关绥宁联合纸厂污染调查产生的文卷足有15厘米厚。

　　这个问题能得到解决，是因为怀化市人大代表团连续向省人大提交议案。当时有人指着我的鼻子，说绥宁的问题长期不能解决，怀疑你们环保局和联合纸厂是合谋、勾结。说老实话，他骂我越凶，我越高兴——这个问题也只有公开，才有可能解决。

　　后来我当局长当到第8年时，省人大副主任高锦屏带着人去邵阳。出发前我到省人大去，说“如果这次不解决这个事情，我就不干了”。这事惊动了当时刚调去的邵阳市委书记蒋建国，他说邵阳居然有这样一个企业，敢和省政府对着干。最后处分了这个厂的厂长和副厂长，问题得到解决。

　　记者：您自己怎么评价自己环保局长的工作？

　　傅玉辉：我当环保局长的时候，最大的压力来自良心上。我做不到，我良心受谴责。

　　2002年年初，我写过一首诗：辛苦耕耘收获少……蓦然回首，无几是文章。既愧天兮还愧地，人未老、心有伤。

　　这是我心情的真实写照。

　　记者：现在中央对环保工作十分重视，而民间对于环境问题也越来越关注。但是正如您刚才所说的，作为省、市、县级的环保部门似乎热情不高。为什么会这样？

　　傅玉辉：这就是我说的“两头热，中间冷”。原因是发展观偏移了、政绩观搞歪了，干部选拔导向也有问题，三者作用到一起。说实在的，人处在领导岗位上，都会产生要政绩、要升迁的愿望，只是强烈不强烈的问题。环保无疑对经济上的政绩是有制约的。很多官员不懂环保，还经常对环保部门采取威胁的口吻，“你影响我一阵子，我影响你一辈子”。有些市、县环保局长今天还来长沙向我汇报工作，明天就变成副职了。有的人去职是冤枉的。

　　傅玉辉2005年4月6日给温家宝总理的信——

　　排污费处理权能否留在基层？

　　排污收费从开始到现在一直是执行实施得不顺利的，甚至可以说是问题百出。一个主要原因是，在制定具体政策时忽略了一个至关重要的问题——对曾经是国家财政命脉而本身负担特别沉重的老企业的污染怎么治理，由谁出钱治理没有明确的办法解决。这批财政贡献大户、污染欠账大户从排污收费一开始就是抵触政策的大户，既然国有大企业可以不足额缴纳排污费，其他中小企业便纷纷仿效，这就形成了环保政策不能落实、环保行政部门执法不公的两大恶性循环。有些企业在谈到谁污染谁治理时，生气地说，是谁污染的？甚至有些骂政府的话简直不堪入耳：“X是爹，X是娘，XX、XX两条狼，还有环保小狗叫汪汪。”

　　我是一个从基层一级一级到省里部门来工作的人。我认为，在改革不断深化、企业完全自负盈亏的情况下，要这些老企业用自有资金治理老污染而且年年不加区分地同新污染一样征收排污费，这是政府运用行政权力对企业一部分经济权益的强制剥夺。国务院从1996年强制企业达标排放而竟至今日仍有一部分老企业未能达到，我们是否可以作些调查分析和理性思考呢？

　　社会上早已把国家行政机关分成了若干档次，请允许我向总理和副总理说点真实情况：第一，在当今社会意识中，在一部分人看来，没有钱就没有权，环保的地位，特别是在基层，环保部门的地位依然很低，他们既无钱，又无权，对领导的意见不敢说半个不字。第二，由于环保在财政上没有预算科目，又由于过去排污收费制度安排上有一个排污费二八分流，即排污费有20％可以用来补充环保自身经费不足，而不是收支两条线。这个出于好心做的好事却使事情走向了反面，导致很多环保单位的工作指导思想都搞偏方向了，他们不是在大力为改善环境质量而工作，而是在为抓钱而工作。

　　经过这么多年来七变通八变通，环保单位也在发生严重两极分化：一部分单位盖起了各种名义的高楼，而经济不发达的县市环保局由于收的排污费不多，又人满为患，财政拨款数极低，这些地方的环保局便只好千方百计截留、坐支、挪用排污费养人过日子。

　　国务院新颁布的《排污收费条例》总体是好的，但我认为，所收的排污费要向中央财政上缴10％是欠妥的。国务院的出发点可能是为了集中一定资金用于对全国重点地区重点流域进行治理，但这一规定带来了3大问题：一是继续加大对中央政府的压力，也加剧“跑部钱进”现象的发生，地方政府可以以此推卸环境污染治理责任。二是省市纷纷效仿，除加剧了对大企业排污费解缴管理权的恶性竞争外，还纷纷把手伸向县、市，连贫困县也难幸免。三是以上二者加起来使贫困县区环保部门雪上加霜更加贫困（有部分县向中央、省、市上交的比例高达35％－40％），而这些地区往往同时是环境污染重、生态破坏大的地方。湖南28个国扶重点县，又基本是革命老区，我们过去没有尽好帮助的责任，而今还要从他们身上抽取排污费。

　　因此，我认为国务院的这一政策需要调整，应取消地方向县级收取排污费的办法。

　　（题目为编者所加，文字有删节）