在“统筹”中消失的“城中村”

　　四川新闻网-成都日报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　偏居于成都市武侯区最僻远的西南角，在2004年前还叫作金花镇的金花桥街办，是武侯区两个涉农街办之一，它具备城市化浪潮中城郊结合部的典型特征——劳动密集型工业聚集区带动产生外来人口集中聚集区，产业的高速发展带动了当地经济，也带来了环境压力；外来人口的大量涌入支持了本地居民增收，也造成了公共服务与公共产品的供应紧张……

　　这个方圆11.98平方公里的城乡结合地区容纳了14万人口。

其中本地户籍人口仅1．8万人，登记暂住人口2万人，还有10万游离在登记簿之外的外来流动人口。就人口密度而言，金花桥与成都最繁华的市区一样人头攒动；但就城市基础设施与管理服务功能而言，金花桥显然还有相当一段距离要走。

　　作为城市肌体的重要组成部分，城郊结合部的规划发展必定影响着成都整个城市的现代化进程。

　　从2004年起，以金花镇改建制为辖9村1社区的金花桥街道办事处为开端，金花桥地区势不可挡地融入了成都市推进城乡一体化、统筹城乡发展的战略路径，在规划的引领下，以市场化配置资源的方式，摸索着建立城市管理与公共服务的长效机制。

　　通常人们担忧的城郊结合部的“城中村综合症”——如社会环境“脏乱差挤”、治安混乱犯罪率居高不下、外来务工人员子女上学难等——在金花桥地区，通过城乡统筹的规划与管理，基本得以免疫。

　　金花桥地区给人们显而易见的启示是，在有序的城乡一体化规划战略下，城乡结合部完全能够成为城市化富有活力的新型区域，从而避免染上“城中村”综合症，并最终降低整个城市发展的社会成本。

　　A基础设施：“水荒”引来城市自来水

　　人们没有想到，1998年才建起日供1000吨的自来水厂，到了第二年就不够用了。水厂按3万人的供水能力设计，而2000年的金花镇正值制鞋业的快速发展期，本地及外来人口达到了5万人。

　　作为事关民生的最关键基础设施，水厂建设规划的滞后让金花人在2003年遭遇了严重的“水荒”。政府调集8台送水车每天为居民送水，长达几个月时间。街办党政办副主任郑伟当时还住在镇政府宿舍，让他记忆犹新的是，那最热的几个月，他只能四处到朋友家去洗澡。

　　金花桥街办决定不惜代价与城市自来水管网对接。不管是从足额安全供水的考虑，还是从水环境保护的角度——由于大量企业各自打井采水，当时金花镇的地下水位急剧下降，以往五六米深就能见水，而当时打的井已经深至20米，地下水资源平衡受到严重破坏。更由于一些制鞋制革企业随意排污，地下水水质也趋恶化，而镇水厂的取水源正是地下水。

　　管网改造从2004年开始，当年底，用水困难村居民用上了真正的城市自来水。2005年底，所有企业及居民的私采水井被全部关闭。

　　“上水”的问题解决了，“下水”的问题接踵而至。“辖区内每月产生污水多少吨？”就在2006年11月的一天，街办的工作人员被市委书记李春城的一个问题难住了。

　　在城乡分割的二元体制背景下，作为重要的公共基础设施，乡镇道路长时间以来都是由农民自行集资建设。江安河村村支书冯春贵说，在实施村村通水泥路（沥青路）工程之前，村里的8公里道路，都是村民集资出力建设，当时只想着把路铺平通车，因此往往只管路面，不管地下。

　　企业及人口的激增，使排污的问题变得现实而迫切。目前，草金路、川藏路和武侯大道南延线等几条干道在改扩建的同时进行了雨污分流，但一些支线道路的改管分流还有待推进。

　　B就业居住生产生活方式全面城市化

　　有过规划滞后的教训后，金花人开始以前所未有的郑重姿态规划未来。

　　作为成都市推进城乡一体化的基本方法，“三个集中”在金花桥街道也有明确走向。2004年10月，武侯区就对近14.5平方公里的非城市建设用地进行了“城乡一体化规划”。在由成都市规划设计研究院提供的武侯区控制性详细规划图上，金花桥街道按“三个集中”建设“一区二带”一目了然。

　　江安河由北而南流经片区，北面的商住区由旧场镇和两个农民集中居住区即陆坝农村新型社区、江安河新居工程构成，南面则是以新川藏路为中轴的商贸片区，武侯科技园和西部鞋都工业园两个市级重点工业集中发展区穿插其间。农民将使用权流转出来的承包地以及集中居住后腾出的宅基地，则被集中用来建设江安河生态经济带。

　　由于地处成都中心城区的上风上水地带，是城市的主要进风口，江安河生态经济带上游的永康森林公园被列入了成都总体规划的城市郊野公园。一期占地1335亩，由此182户农户将整体搬迁，进入水电气光纤配套的农民集中居住区。

　　2006年12月12日下午两点，永康森林公园“御翠草堂”内，保洁员唐怀春在等待最后一桌客人离开。35岁的唐怀春是永康村6组村民，2005年，村里组建了成都兴鑫永康投资管理公司，村民一人一股，村民再将自家的土地使用权流转给公司托管，由公司统一规划开发和经营。唐家的3亩土地，每年可获得1800元/亩的租金，2005年底，刚起步的公司还按100元/股分了红。

　　按照优先录用本地村民的招商协议，唐和20多个同乡一起在“御翠草堂”打工。每人月固定工资550元，效益好还有奖金。唐怀春的丈夫被村上聘为安全信息员，专门检查“窨井盖”等公共设施安全，工资450元/月。

　　唐怀春一家现在还住在宅基地上，一楼一底200平方米，楼上3间房出租给外来的工人们，每间房80元。在金花桥街道，像唐家这样的住房面积只能算中等，几乎每家每户都有房屋出租，租金收入是当地居民的重要收入来源。记者在永康村2组的一户刘姓人家看到，两层楼的住房及附属建筑约500平方米，加上院坝和竹林，这家人的宅基地占地将近2亩，仅出租房就有六七间。

　　但这种“自住一层楼、出租一层楼”的日子即将改变。在集约利用建设用地的原则下，随着成都市“拆院并院、宅地还耕”土地整理形式的推进，唐怀春和村民们将集中迁入“新居工程”。规划建设中的陆坝农村新型社区占地600亩，建筑面积40万平方米，可容纳7000人入住。江安河新居工程占地500亩，可容纳6500人。

　　农民出让宅基地搬进集中居住区的补偿条件是，按42平方米/人的标准安置住房，并配套建设30%的商业用房用于村民持续增收。唐怀春和邻居们对这一优厚条件比较认可。

　　C城市管理：“运动员”退位，“裁判员”补位

　　程姓是当地一个大姓，作为土生土长的金花人，金花桥街办城市管理行政执法中队队长程朝安因为工作，得罪过不少同乡。中队和城市管理科一道，2006年拆除了9万平方米违法建筑。其中以占用集体土地建房建厂、在宅基地上“楼重楼”的现象最多。

　　城郊结合部由于租房生意火爆，民房上重重叠叠违规建房显得司空见惯，但鉴于即将被征用或搬迁的普遍预期，居民建房又有极大的短期性和暂用性，因此房屋质量存在极大的安全隐患。如果说几年前还处于管理真空，现在的城市管理对违法建筑就动了真格。

　　环卫事业实行“政府购买、公司化运作”。金花桥街办日产垃圾125吨，有垃圾桶1800个。过去由各村委会自行管理，力不能及，脏乱差由此产生。从2006年起，全区垃圾清扫及运输全部交由招标而来的三创公司负责。政府以280万元/年为代价购买服务。

　　环卫工作交给市场，城管执法中队脱离了“运动员”身份，专心地做回“裁判员”。除了考核、督促环卫公司作业，比如要求其洒水降尘清扫、按需添置垃圾桶之外，中队还对建筑工地实施标准化管理，严防运渣车辆沿街撒漏，防止扬尘污染。

　　大气与水环境治理也是执法中队的要务。为治理江安河畜禽污染，2005年永康村200余户养牛户全部迁出。

　　除开经济与社会影响，城郊结合部对城市的生态影响日益凸现。处于成都城区上风上水的金花地区，其工业集约发展、土地集约利用显得尤为重要，尤其是“退耕还林”建设城市郊野公园，退出养殖业以还一江清水，对整个城市的生态改善可谓意义重大。

　　D民生：农民收入与社会经济增长同步

　　地处“城市之尾，农村之首”，在城乡一体、统筹推进的城市化进程中，金花地区正在成长为生机勃发的年轻的城市肌体，发挥着巨大的经济与社会效益。

　　作为成都市级重点工业集中发展区之一，西部鞋都工业园园区及其周边聚集了成都80%以上的制鞋企业，直接从事制鞋并有一定规模的企业达到600多户，涉及鞋类相关产业的企业达3000余家，从业人员近8万人。

　　产业的发达，直接促进了当地农民的增收。从武侯区统计局的调查数据（见表一）可以看出，金花桥农民纯收入近年一直呈跳跃式增长，从2003年的4153元，2004年的4697元，到2005年的5763元，2006年更达到7186元，年增幅达到25%，远远超过了2005年成都市城市和农村居民的收入增长幅度（城市居民为9.3%，农村居民为10.1%）。如果以2005年当地工业总产值23.2亿元，比上年增长23%为参照，当地农民收入基本与社会经济增长同步。

　　本地居民的增收，也带来了消费结构的变化和消费层次的提升。据武侯区统计局的资料(见表二)表明，2005年末当地农村居民家庭耐用消费品拥有量大大超过了成都市平均水平。

　　E居住：蓝领公寓为外来务工者而留

　　2006年12月11日，金花桥街办处理了一起老板逃薪事件。如通常人们所知道的那样，老板突然消失，留下几十名没有着落的工人和没有兑现的工资。工人们找到了村里的劳保科，街办迅速启动应急机制，工会和信访办的工作人员立即出动。最后，事件以就地拍卖工厂剩余的几台机器换来4万多元现金，当场兑付给工人们充抵薪金而得以平息。

　　辖区内1276家企业，以小企业及个体工厂居多，即使街道已努力对“搬月亮家”现象进行了各种预警及设防，但像这样的拖逃薪事件，有时仍然防不胜防。

　　城郊结合部经济发展、人口涌入的同时，往往伴随着治安状况的恶化。金花桥街道在加大警力和财力投入之外，还充分调动了民间力量，包括20人的应急分队；200人的群防群治队伍每周协助进行不少于两次的街面巡逻；18人的流动人口协管员队伍，协助搞好出租屋管理。卓有成效的是，2005年辖区发案267件，比2004年减少7%；2006年1-8月发案145件，同比减少37件，下降率为20%，两年来未发生重特大刑事案件。

　　针对辖区面临大面积拆迁和拖逃农民工工资两大纠纷热点，街办还对拆迁赔偿和企业老板恶意逃薪等可能引发重大群体性事件建立了预警专案，严加防范。

　　2005年11月，金花桥街道成立了全市首家街道总工会，帮助职工依法签订劳动合同、追讨欠薪，共吸纳会员20900人。

　　在成都市均衡教育理念推广之下，金花桥街道上千名外来务工人员子女免交借读费入读当地公办学校，享有与本地居民子女同等的受教育权。金花桥街道金兴北路小学1300名学生中，三分之一约400人是本地农民和失地农民子女，其余900人都是外来农民工子女。

　　按照2006年10月成都市出台的《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》，“户籍在本市的农民”在“城镇连续租用统一规划修建的出租房（包括在城镇新型社区由集体经济组织统一修建的出租房和统一管理的农民出租房）且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口”。

　　比如，陆坝社区配套建设达12万平方米的“蓝领公寓”出租房，可容纳3000-6000人，不仅解决了当地农民集中居住后的可持续生计，也为外来务工人员提供了基础设施齐全、合法而廉价的住所。

　　可以期待的是， “蓝领公寓”的建设，将给金花桥街道的外来农民工和他们的孩子一个真正融入城市的健康通道。

　　结语

　　国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”，“稳步推进城市危旧住房和‘城中村’改造”。

　　学界普遍认为，城郊结合部正成为我国城市化进程中最为活跃但矛盾也最为突出的地区，城郊结合部的统筹发展是统筹城乡发展最重要的试验田。

　　由于城郊结合部被长期忽略和定位不明、规划滞后等原因，越来越多的城市在受到城郊结合部发展所带来的困扰。严重者最终出现房屋高密度乱搭滥建、容积率低、布局混乱、公用设施不配套、犯罪率高企的所谓“城中村”现象。

　　如何保持活力又解决问题？武侯区金花桥街道办事处找到了绕开“城中村”直达城市的出路，就是城乡一体、统筹发展，推进“三个集中”。通过将制鞋业向西部鞋都工业园集中，改粗放式产业为集约化的产业集群，解决了环境与土地压力；通过为农民建设高质量的集中居住区，既改善了当地人居环境，又为城市拓展整理出了用地空间；通过土地集中搞绿化建设，既促进当地服务业发展，更为中心城区提供了生态支持。

　　对城郊结合部进行先进的规划和管理，将被证明是降低城市化发展的社会成本、助推整个城市现代化进程的重要举措。

　　金花桥街道通过推进“三个集中”，避免许多地区在城市化进程中大量出现的“城中村”困局，实际上又从一个实践的角度，对“统筹城乡发展”的“统筹”二字作出了全新的注脚：不仅要“统筹”农村，还要“统筹”城市。

　　执笔人：成都商报记者 徐琼