市民免费在沈阳市档案馆新馆查询“红头文件”。
刘宝成 摄
本报记者 台建林 本报通讯员 杨宝琦 孙逸帆
“红头文件”，是人们对行政规范性文件的俗称。
陕西省省长袁纯清在最近一次讲话中说，要“逢文必审”。陕西省政府法制办主任宋昌斌解释：这是要给“红头文件”戴上法律“护身符”。
“红头文件”也有违法时
一份从正规渠道下发的带有红头、盖有大红印章的政府“红头文件”，给老百姓的生活会带来什么样的变化？中央一号文件很好地回答了这个问题。
这个连续四年发出的关于农业和农村工作的“红头文件”制定了一系列的惠农政策，切实给农民带来了实惠，促进了社会的和谐发展，赢得了广大群众的赞誉。
但是，政府印发的所有“红头文件”，都是合法的吗？这恐怕未必，有一些“红头文件”或违反了法律规定，或没有法律依据，在执行中还引发了一些社会矛盾，造成了不良的社会影响，严重影响了政府的威信。
案例一：
2004年4月，陕西省某市的老马投资180余万元，在210国道东边的荒沙地里，成立了一家煤炭经营企业。才刚经营一年半，市政府就出台有关文件：“不得在市境内国道和省道公路两侧设置储煤场”、“已设立的证照合法、手续齐全的储煤场，必须撤出距公路两侧两公里以外，新址也要办理有关的土地和林业、环保审批手续。”随即有关部门便关闭了他的企业。老马一下子懵了，这一份“红头文件”给他的企业带来了灭顶之灾。
按理说，市政府保护环境，要求企业撤出距公路两侧两公里外是一件好事，也是城市建设的一个大的趋势，但是，按照有关法律规定，政府要给予当事人一定的补偿，不能说停业就停业，毕竟企业是通过正当渠道审批得到许可的，政府不能想怎么样就怎么样，这种做法实际上已违反了行政许可法的相关规定。
案例二：
某市制定的《经济适用住房建设管理规定》中规定：“在新征地建设经济适用住房时必须套建不少于建筑面积3%的廉租房，无偿交给市政府，由市房产管理部门代管。并按市政府《廉租住房管理办法》的规定分配给社会特困户，其建设资金用经济适用住房规定的3%的利润解决。”
规定的出发点是好的，建廉租房对解决低收入人群住房问题也是个好办法，但是，规定中“无偿交给市政府，由市房产管理部门代管”是违反法律规定的，市场经济条件下，政府怎么能无偿收缴公民、法人的合法财产呢？陕西省政府法制办已给他们下发了纠错通知书。
案例三：
陕西《省级储备粮管理暂行办法》中有一条规定：“有违法所得的，没收违法所得。”违法所得当然要没收，但是，《省级储备粮管理暂行办法》是个规范性文件，行政处罚法规定，“规范性文件不得设定行政处罚”。所以，这条规定超越了规范性文件的权限范围，陕西省政府法制办也下发了纠错通知书。
“红头文件”缘何与法律“撞车”
“红头文件”是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。但由于以往对其管理不严，在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，加之权力机关和上级部门对其监督手段的虚置，以及法律体系和行政体制层次过多的现象，使得一些部门的“红头文件”容易与法律“撞车”。
更严重的是，少数部门为了强化部门利益，逃避具体行政行为受司法审查的可能，就通过制定规范性文件来规避、抵制法律，集体“闯红灯”，导致一段时期内乱罚款、乱收费、乱摊派、乱集资的违法文件肆意横行，社会各界非常反感。对于这种现象，有人称为“政府权力部门化、部门权力利益化”，最终结果是严重破坏了社会主义法制统一。
分析“红头文件”违法的缘由，除了部门利益和法律观念上的因素外，缺乏相应的审查监督机制是关键。长期以来，对行政机关“红头文件”的合法性审查，我国实行的是“事后备案”制，即文件颁发实施后再交给政府所属的法制部门备案。由于这种事后备案没有具体明确审查职责，缺乏应有硬度，使得效果甚微。据资料显示，在全国现存的200多万件规范性文件中，履行报送备案监督程序的还不足两万件。如此大面积的监督缺失容易使规范性文件丧失法定的原则立场，成为一些部门谋私的工具。而且，由于事后审查制度必然的滞后性，一些违法文件在被纠正之前已经造成了无法弥补的损失，从而付出太大的行政成本。
给“红头文件”戴上法律“护身符”
目前，我国已经建立起“四级政府，三级备案”制度，明确规定，各级政府下发的规范性文件原则上要经本级政府法制机构合法性审查，因此，涉权涉法文件“逢文必审”，对于全面推进依法行政、建设法治政府具有划时代的意义。
陕西省省长袁纯清的办法更具操作性———“逢文必审”！他明确指出：凡涉及行政权力的规范性文件，印发前必须进行合法性审查。陕西省的“红头文件”从此被戴上法律“护身符”。陕西省每年下发的涉及到国计民生方方面面的“红头文件”，将从此走上法制轨道。
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