中国观察之秋风专栏
现行拆迁制度,以政府对城市国有土地的所有权为依据。政府官员认为,既然我是城市土地所有者,当然就可以按照自己的意愿,将土地的使用权卖给可以给我带来最大收益的人,比如开发商。
看起来,政府的逻辑十分自恰。这样的看法也可以得到中国法学理论的支持,这种法学理论继承欧洲大陆民法传统,把所有权当成一个近乎神圣的概念。如此法学理论在欧洲确实保障了个人财产权,但在中国,在政府通过法律宣布自己为城市土地所有者后,该理论就十分怪诞了。法学界实在该反思一下,搬弄这样的地权理论,究竟想图个什么?
其实,世界上并非只有这样一种地权法律框架。一个时代的土地权利体系是否合理,得看其是否面向现实。一个社会的法律人是否有智慧,得看其是否面对现实,按照正义原则设计这一权利体系,最终达到的效果是,确保私人权利对抗国家权力,让人们对未来可以形成稳定而长期的预期,以此保障私人财产权,并使人们的交易相对便利,最终实现较高的经济与社会效率。
正是基于这样的原理,在英国衡平法与普通法中,土地法的核心不是所有权,而是保有,因为在诺曼人征服英格兰之后,全国土地理论上均归国王所有。如果坚持罗马法的所有权理论,那国王的权力就可以横行无阻,除国王之外所有人对土地权利都十分脆弱,社会就不可能正常运转。因而,追求正义而又务实的法律人绕开所有权发展出另一套土地权利体系。同样基于上述原理,至少在明清时代的江南地区,土地权利也演化出高度复杂的形态,租佃者的权利甚至可以对抗所有者的权利。正是这种制度安排,使江南农业生产效率大幅度提高。
基于这些历史经验,要从根本上解决“拆迁”所引发的严重问题,同样必须按照正义与效率两大原则,重新设计整个土地权利框架。
法学家在谈论私人财产权时,经常说一句话,私人对财产的权利并不是绝对的,为了公共利益,政府可以征收、征用云云。按照这样的逻辑,政府对国有土地的权利同样不应当是绝对的,为了居于其上的居民的利益,政府必须限制自己的权利。
考虑到政府的性质,这种限制反倒需要十分严格。因为,作为国有土地所有者的政府,与其他任何私人所有者都截然不同:政府同时掌握着权力。所有权与政府权力合二为一,使得任何人因为土地而与政府进行交易时,都极易被强加不公平条款。因此,按照情理,政府的所有权应当是一种受到十分严格限定的权利,一种虚置的所有权。
比如,在一般情况下,政府不应当享有对国有土地的处置权。何以故?政府尽管是土地的所有者,但政府在获得这种所有权时,土地并不是一片白纸,其上已有占用者。该占用权是一种既成事实,而政府对此并未提出异议。依据时效,该权利已获得人们的普遍认可,并且对于社会正常的交易秩序而言,具有根本意义。
也因此,维持这种权利格局,是最大的公共利益所在。一个共同体的共同利益,主要是由该共同体个人的合法利益交织而成。而城市所有人的个人利益,都直接间接与其对土地的占用联系在一起。政府若以维护和增进公共利益作为根本目标,那就该将它对现有土地权利格局的扰乱控制在最小范围,把有关土地的实质性权利交予现在占用土地的个人和组织。
也就是说,政府对城市国有土地的所有权,仅在政治意义上成立,而不是普通的民事权利,相反,个人所拥有的建设使用权才是实体性民事权利,可以对抗政府的所有权。事实上,相当大一部分国有土地正是这样处理的。在现实中,机关、国有企业可以自行处置国有土地,其收益也全部归这些机关,政府主要是以公共管理者的身份予以审查批准。类似做法完全可以延及居民住宅占用的国有土地。
这样,除了数量极少、严格意义上的公共利益项目,城市将不再有“拆迁”这回事。每个人可在自己所占用的土地上自行建造房屋或翻建旧房。对此,政府仅以公共管理者身份进行规范。开发商欲开发一块土地,须直接向该地之占用者洽购地权。这些占用者按照先来后到、或者先占者先使用的自然法原则,有权对抗开发商,其中包括拒绝交易的权利。而政府对于这些交易的管理,完全以公共管理者的身份出现。当然,政府可征收较高的土地交易税。
政府虚置城市土地所有权意味着,政府将不再能够获得大笔卖地收入。但政府卖地使商业逻辑与权力逻辑纠缠不清,导致官、商、民关系严重扭曲。这对正义的侵蚀,又岂是几个钱所能弥补的?
(作者系北京学者)
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