使法律摆脱部门利益化 不能仅靠“中立方起草”

　　摆脱部门立法不能仅靠“中立方起草”

　　曹林

　　因为《邮政法》是邮政部门主导立法，所以邮政丢失了平信不用承担任何责任；《民航法》由民航总局主导修订，所以偏低的空难理赔标准数年未得到修正。因为部门立法的泛滥，中国许多法律陷于部门利益的挟持中。

据《法制日报》3月26日报道，为改变部门立法弊端，北京市将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，切实防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。

　　把法规草案交由中立方起草，无疑是一种法治进步。切蛋糕的人不能选蛋糕，裁判员不能同时任守门员，立法权与执法权得截然分开，立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度，这本是最普遍的立法常识，可泛滥的部门立法却毫不尊重这个常识。像《邮政法》那样，邮政部门本应是《邮政法》规范的对象之一，却主导起邮政立法，当然会立出“平信丢失不赔”的自利条款。部门立法不仅导致法律被部门利益所劫持，还导致有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖等立法困局。

　　但是，仅将草案的起草权交给中立方，能不能保障立法的公共性呢？笔者认为不能。按照中国目前的立法体制，一部法律的出台大致要经过：做出立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法案、审议、表决和公布等数个步骤。一部法规公正与否并不取决于起草者，而是立法过程的主导者。因此，不能把“第三方立法”狭窄地化约为“第三方起草”，如果仅有中立的专家起草法案，而立法过程还是由行政部门主导，立法一样会被利益集团所操控。

　　回忆一下《反垄断法》的立法过程，当初确实体现了立法民主性，由中立的专家起草整个草案。但最终未摆脱行政主导色彩，在草案提请人大审议之前，“反行政垄断章节”被整体删除——显然，因为反行政垄断条款触及到了许多行政部门的既得利益。“行政垄断”被剔除，不反行政垄断的《反垄断法》还有多大意义呢？

　　政府如果真想使法律摆脱部门利益化，应尽可能地让行政部门退出立法的主导地位。真正的第三方立法，必须使整个立法过程都充分体现公共性，不仅有立法回避制度，还要有立法公开制度，要求行政立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行；立法参与制度，受行政立法结果影响的利害关系人有权参与立法的全过程，表达自己的意见。真正的第三方立法应尊重人大的立法主导地位，强化人大代表在立法审议时的决定作用，而不是仅让人大在表决时举手。

　　（作者系《中国青年报》评论员）