增长方式转变与财政政策设计

　　李勇

　　当前，中国正处于构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的关键时期。面对资源约束、环境承载和自主创新等压力不断加大的严峻形势，贯彻落实科学发展观，大力促进经济增长方式转变，是中国政府面临的一项重要而紧迫的任务。

　　经济学理论研究和经济发展实践证明，财政通过增加和改善资本、劳动力等生产要素的数量、质量与结构，通过优化政策设计与创新制度等，能够推动经济增长方式的优化和增长质量的提高。近一个时期，中国财政大力推进各项改革，注重综合运用税收、补贴、转移支付等政策工具，不断促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，取得了积极成效：

　　通过适时适度的宏观调控政策，促进了国民经济的健康发展和社会财富的快速增长；以调整完善资源税、消费税和耕地占用税等税政制度为重点，以及实施以退耕还林、生态保护为标志的生态环境政策，支持资源节约和环境保护，促进了人与自然和谐发展；以“三减免三补贴”为亮点的支农惠农政策，促进了产业结构优化与城乡协调发展；以实行税收优惠政策和不断加大科技投入，以及推行增值税转型改革试点为重要措施，促进了产业结构升级和技术进步；以完善进出口环节税收政策为代表的涉外财税政策，促进了国内发展与对外开放的协调。

　　但由于受传统经济增长观念、体制机制性障碍以及经济发展阶段等因素的制约，中国落后的经济增长方式尚没有得到根本性改观。今后一个时期，财政作为政府履行职能的重要物质基础、制度保障和政策手段，将结合中国的具体国情，充分借鉴世界各国的成功经验，进一步推进各项改革和制度创新，充分发挥财政政策的功能作用，促进经济增长方式转变，实现经济又好又快地发展。

　　——以解决资源环境问题为重点，支持建设资源节约型和环境友好型社会

　　提高资源利用效率。完善资源有偿取得制度，严格资源开采的准入制度；通过增加中央财政地质勘查基金，引导建立市场化为导向的地勘投入机制；通过完善税收优惠政策鼓励企业开采利用“废矿”、“尾矿”，挖掘资源开采潜力。

　　促进节约资源。完善资源税制度，扩大征收范围，改进计税办法，提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产的资源税税额；完善土地有偿转让制度，通过市场化“招标、拍卖、挂牌”，建立市场机制下的土地价格制度，加强对土地出让金收支的预算管理。

　　支持发展循环经济和绿色经济。通过完善财政制度促进废物利用，支持可再生资源回收和循环利用；加快发展替代能源，重点支持发展生物能源、风能等可再生能源；通过税收优惠政策支持资源综合利用率高的产业发展。

　　加强生态环境保护。改革排污许可证制度，完善排污权交易制度；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促采掘企业承担资源开采的环境治理成本；财政适当增加资金投入，加大环境污染治理力度，真正解决“企业污染、政府埋单”的问题。

　　——以提升国家竞争力为目标，全面提高人力资本素质和企业自主创新能力

　　大力支持人力资本投资。在全面实现农村义务教育目标的同时，着手研究完善城市义务教育制度；加快推进职业教育与培训，重点培养技能型的实用人才；稳步发展高等教育，培养高素质人才；支持建立与经济发展水平相适应、具有可持续性的社会保障体系和促进就业再就业的有效机制，建立健全城乡统一的劳动力市场。

　　支持提高自主创新能力。重点支持事关国家现代化全局的高技术、核心技术和基础理论研究，支持开发对经济集约增长具有重大带动作用的高新技术；大力支持原始性创新、集成创新和引进消化吸收再创新，加快从技术装备引进为主向自主研发制造延伸；加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，逐步实现科技产业化和产业科技化。

　　支持推进科技体制市场化改革。在坚持政府直接承担重大战略性、基础性研究的同时，将一般科研机构逐步推向市场，建立起以企业为决策主体、投入主体、利益主体和风险承担主体的科技创新体制。

　　——以坚持新型工业化为导向，大力推进产业结构优化升级

　　积极推进实施增值税转型改革。在总结增值税转型改革试点经验的基础上，逐步在全国范围内推行增值税转型改革，鼓励企业加大技术改造和设备更新的力度，进一步加快发展先进装备制造业，支持提高重大技术装备国产化水平。

　　加大财政投入力度。支持能源、原材料、水利、交通等基础产业和基础设施建设；支持发展生物、新材料、新能源、航空航天等高新技术产业；支持推动金融、保险、信息和法律服务等现代服务业加快发展，提高服务业的比重和质量；同时加快淘汰能耗高、效率低、污染重的工艺、技术和设备。

　　实施以产业优化为导向的税收优惠政策。目前重点是对各类税收优惠政策进行整合，逐步实现税收优惠政策由区域性向行业性转变，为产业结构优化升级提供良好的税收制度环境。

　　——以促进对外经贸增长方式转变为突破口，实现内外经济均衡发展

　　做好内外资企业所得税两法合并的落实工作。努力为各类市场主体创造公平竞争的环境，提高引进外资质量，优化外资利用结构，充分发挥外资在促进对外经贸增长方式转变中的积极作用。

　　进一步完善进出口税收政策。继续降低高新技术产业、先进制造业的进口关税税率，提高中国企业的自主创新能力；对种子、农业、化肥等生产资料的进口给予税收优惠政策，鼓励进口先进的农业生产设备及相关产品，支持提高农业生产效益；继续扩大“资源型、高能耗、高污染”产品取消出口退税和降低退税率的范围，促进资源节约和环境保护。

　　继续支持企业“走出去”战略。支持建设境外经济贸易合作区，促进原产地多元化，进一步减少贸易摩擦；积极支持中小企业开拓国际市场，鼓励企业开展对外承包工程业务。

　　——以财政改革和创新为基点，为促进经济增长方式转变提供财政制度保障

　　建立健全与事权相匹配的财税体制。适应市场经济发展要求，推动政府职能转变，明确各级政府事权。根据受益范围等原则，研究合理划分各级政府支出责任；按照财力与事权相匹配的原则，研究调整和规范中央与地方收入划分的办法。

　　完善转移支付制度。加大一般性转移制度力度，完善一般性转移支付稳定增长机制。优化转移支付结构，提高地方政府尤其是基层政府的公共服务供给能力，合理引导地方政府发展经济的行为。

　　完善省以下财政管理体制。积极创造条件，扩大“省直管县”改革，大力推进“乡财乡用县管”改革。通过简化预算级次，逐步使各级政府有比较稳定的收入税种和渠道。

　　调整优化税制结构。加快建立物业税制度，完善地方税收制度，逐步建立地方财政收入的稳定增长机制，引导地方政府将主要精力转向提供公共产品与服务方面来。

　　——以支持经济体制改革为着力点，建立促进经济增长方式转变的保障机制

　　支持推进企业制度创新。财政将进一步加大国有企业改革的成本支付力度，加快建立适应市场经济发展要求的现代企业制度，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，成为追求利润最大化和追求科技进步的主体和载体。

　　支持深化投资体制改革。实现资源配置方式的优化是经济增长方式转变的前提，当前关键要真正落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的机制；明确政府与企业的投资界线，分清中央与地方的投资事权；支持完善市场准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗水耗和质量标准；支持建立政府投资责任追究制度和监督检查机制，严格投资执法检查。

　　支持完善要素价格形成机制。加快推进生产要素价格改革，建立完善土地、水、能源、原材料等资源价格形成机制，从根本上解决资源浪费问题，促进生产要素的高效使用。

　　大力推动政府职能转变。大力支持行政管理体制改革，推动建立体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府；支持完善政府绩效考核指标体系，切实改变片面的政绩观，把政府人员的积极性从过度关注GDP引导到经济社会可持续发展的全局上来。

　　(作者为国家财政部副部长，文章系作者在中国发展高层论坛2007年会上的发言摘要）