城乡一体化催生成都农村综合改革

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　2003年至今，成都推进城乡一体化的工作已3年多。成都城乡一体化目标始终指向统筹城乡经济社会发展，构建城乡同发展、共繁荣的和谐局面。

突破“三农”困局，释放农村生产力正是题中应有之义。围绕此一目标，成都从2004年起及时推动了以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为核心的农村综合改革。同时农村社会化服务体系也在改革中得到发展。城乡一体化战略的实施，直接催生了成都农村综合改革同步配套进行，并先人一步走在全国前列；而农村上层建筑的变革，又有力地促进和呼应了成都城乡一体化的推进。

　　城乡一体化催生并加速成都农村综合改革

　　成都城乡一体化从一开始就并非某一领域的单兵突进。“城乡一体化没有局外人”是成都各级干部耳熟能详的一句话，这既是动员令，也反复申明了这项涉及经济、政治、社会、文化等各领域的变革必须全面统筹推进。

　　改革不适应城乡和谐发展的农村上层建筑是其中重要的一部分。

　　2004年2月5日，成都市出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，标志着城乡一体化在试点的基础上全面展开。随之而来，4月7日，市政府下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》；6月2日，市政府办公厅转发市教育局、市财政局《关于落实农村普通中小学预算内生均公用经费的通知》；8月4日，市政府办公厅转发市教育局《关于统筹城乡教育改革和发展的意见》；8月12日，市委、市政府出台《关于调整优化乡(镇)行政区划工作的意见》；8月13日，市委、市政府出台《关于深化乡(镇)机构改革的意见》《关于推进县乡财政管理体制改革逐步建立公共财政制度的意见》。一系列配套文件背后，成都按照城乡一体化战略构建农村新型管理框架和运行机制的意图初现端倪。

　　政府主导是成都城乡一体化发展的起点，也是成都城乡一体化成功推进的基本动力。在城乡一体化推进之初，成都即以一系列政府文件的形式明确了农村综合改革的制度安排、进度和目标。“这年7月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上要求，各地在做好减免农业税工作的同时，必须推进乡镇机构改革，确保基层政权有效运转。成都从8月起推行调整乡镇区划，精简机构、人员以及县乡财政管理体制的改革，可谓正逢其时。”事隔两年后再次审视2004年的改革，成都市人事局有关人士表示，“成都的特别之处在于改革从一开始就被纳入推进城乡一体化这盘棋中。可以说是城乡一体化催生并加速了成都农村综合改革。事实上，到2004年底，成都用两个半月的时间初步完成了乡镇区划的调整以及乡镇政府机构精简、人员的整合。”

　　一、乡镇机构改革促使基层政府职能发生转变。乡镇机构改革实质是基层行政管理体制的改革。2004年，成都针对乡镇辖区面积较小，发展空间不足、经济基础薄弱等问题，调整优化乡镇行政区划，制定严格的乡镇撤并标准，进而又确定了30个重点镇。在精简机构人员方面，截至2005年4月，成都共撤销乡镇事业单位1945个，裁减财政供养人员6756名。与此同时，成都以“三个强化三个弱化”为原则大幅度调整乡镇政府职能，即强化规划、协调、服务职能，弱化直接参加生产经营的职能；强化城乡统筹发展职能，弱化传统单一农业管理职能；强化公益事业发展职能，弱化一般事务性职能。转变乡镇政府职能，扭转长期存在的政府职能越位、错位和缺位的情况，从根本上改变了基层政府职能界定不清造成的“事情减不下来，人员减不下来”的被动局面。这正是乡镇机构改革的核心所在。

　　二、规范的财政转移支付增强基层财政保障能力。加速地方政府职能转变，必须加快财政体制改革，建立规范的财政转移支付制度，为各地区政府提供相对公平的财政能力，使政府具备相应的财政能力去执行政府职能。

　　成都市《关于推进县乡财政管理体制改革逐步建立公共财政制度的意见》规定：对经济相对较发达、财政收入规模较大、财政收入增长较快的乡镇，要进一步完善和健全乡镇财政管理制度，实行相对规范的财政管理体制，调动增收节支、自求平衡的积极性；对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，可积极探索实行“乡财县管”，由县级财政保障其必要的支出。在这一原则指导下，成都市对公用经费定额分三类制定了统一的最低保障标准，并通过建立规范的财政转移支付制度，淡化乡镇政府财政支出与财政收入在量上的直接关系，通过转移支付满足乡镇政府与其执行职能相适应的财力。

　　三、农村义务教育经费保障机制逐渐完善。实现城乡教育均衡发展，彻底改革二元化的教育制度是成都市统筹城乡公共服务的核心内容之一。加大对农村投入以及逐步完善的财政转移支付制度为广大农村享受与城市同质均等的教育服务提供了财力保障。

　　顺势而为的农村社会化服务体系建设

　　实施农村综合改革之后，一个问题被提上了成都城乡一体化工作的议事日程：精简乡镇机构和裁汰冗员并不意味着要削弱对“三农”的服务，相反，城乡一体化对服务“三农”提出了更高的要求。

　　成都顺势进行了农村社会化服务体系建设的改革。2005年6月，成都市出台《关于加快农村社会化服务体系建设的意见》，将农村社会化服务体系分为农业生产、农村基础设施和农村社会事业发展服务的三大系统，并划分为27个子系统。2006年，《成都市农业和农村经济发展第十一个五年规划》，进一步提出建立全覆盖和全方位的五大农村社会化服务体系，探索构建新型农村社会化服务体系的长效机制。

　　强调“社会化”，就意味着政府不再包办一切，而是适应市场经济运行规律，合理配置各种资源，突出公益性服务，放活经营性服务。

　　撤消乡镇农业技术站等事业机构是成都乡镇机构改革的一个内容。之后，成都不再按行政机构设立机构，而是根据农业和农村经济发展的实际，农业产业布局、结构调整规划以及服务半径等因素，建立农业片区站，作为县级农业行政主管部门的派出机构。成都在全市240个乡镇和涉农街办组建农业片区站227个，实现了农业推广方式的转变。同时，成都统一组织考试，对报考片区站的人员进行择优录取，并把片区站工作人员的工资、公用经费纳入财政预算，规定他们的工资和津、补贴标准不低于当地县级同类同级事业人员的标准。

　　对在乡镇机构改革中的分流富余人员，成都出台了系列配套政策，鼓励他们创新、创业、开展经营服务，并在工商注册、证照办理、养老保险、减免税收等方面给予优惠和扶持。成都郫县等一些区(市)县，对新组建的乡镇兽医院，由县财政给予建站补助，并通过“政府购买服务”的方式一方面扶持服务机构发展，一方面确保为农村提供质量更好的服务。成都还以区(市)县农村经济信息服务中心为平台，建立了覆盖县、镇、村(社区)的“一个网络、一个号码、一条热线、三级网络”的农村经济信息服务体系，农户通过电话呼叫、手机短信、远程教育服务、电视信息互动服务，缩短了接受服务的距离。

　　伴随着农村社会化服务体系的逐步建立完善，成都一方面精简了过去全由政府办的庞大的农村服务机构，市级机构减少7个、乡镇机构减少796个，减少人员2500多名，减轻了财政供养的负担；一方面优化了“三农”服务人员队伍，改革后，农业片区站大专学历占59.4%，中专学历占32.3%，拥有中级农艺师以上职称的接近20%，35—45岁年富力强的人员占到了87%——构建农村社会化服务体系可以看作是成都农村综合改革的补充和深化，即以政府机构改革职能转变为突破口，由农村的“管制”管理为主向服务为主转变。有此一变，成都农村综合改革得以顺利推行，城乡一体化“反哺”三农的初衷才能落到实处。

　　2007年1月，来自农业部和28个省市区的代表120余人考察了成都的农业社会化服务体系建设。农业部官员在随后举行的会议上对成都加强农业服务体系建设取得的成绩，给予了高度评价和充分肯定。他们认为：成都在农业社会化服务体系方面作了很有意义的探索，走在了全国前列。

　　“三驾马车”，城乡一体化的体制保障

　　乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革被看作农村综合改革的“三驾马车”。精简乡镇机构、转变政府职能，实现乡镇政府职能从招商引资、兴办企业向社会管理和公共服务的转变，有利于从根本上消除农民负担反弹的隐患，进一步巩固农村税费改革的成果；加大对“三农”投入，完善财政转移支付制度，使乡镇政府有相应的财力为“三农”提供必要的服务；各级政府进而能将更多的注意力投向义务教育这一农村最大的公共事业，从根本上缩小城乡差距。“三驾马车”密切关联、相互支撑。

　　在成都统筹城乡发展的大背景下，“三驾马车”齐头并进，有力地促进了城乡一体化的进程，为城乡一体化的顺利推进提供了体制保障。

　　一、撤乡并镇促进生产要素流动和聚集。撤乡并镇一方面为转变乡镇政府职能、精简乡镇机构、减少财政供养人员提供了可能性；另一方面，其根本目的更在于促进生产要素的聚集和城镇的规模发展。成都市在推进城乡一体化过程中实施了“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中。然而，乡镇规模偏小，部分乡镇布局不合理，重复建设现象突出致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，难以形成规模效益和聚集效益，严重妨碍了经济和社会事业快速发展。乡镇合并为扩大基本行政区域，推动城镇规模化发展创造了有利条件，也促进了生产要素的流动和聚集，为“三个集中”的顺利推进提供了强有力的保障。

　　二、由“取”到“予”，夯实城乡一体化的基础。乡镇政府职能从增长型向服务型的转变，夯实了成都城乡一体化的基础。尽管政府主导并一直推动城乡一体化的进程，但这场变革最终的成败仍然在于民众尤其是广大农村居民是否从中切实受益。成都市转变乡镇政府职能的过程中，无论是为建设农村标准化中小学、推行新型合作医疗制度、建立城乡一体的社会保障和社会救助体系还是免费培训失地农民、大规模进行乡村环境治理等措施，其出发点和落脚点都是为了实现乡镇政府由“取”到“予”的彻底转型，改变农村公共服务长期短缺的状况。其过程充分体现了服务型政府以人为本，谋求经济社会生态协调发展的重要特征。值得一提的是，成都市的改革已经向村一级延伸，各乡镇纷纷在村一级设立便民服务中心实行村级全程代理制，村代办点免费为农村居民跑腿，办理证照、报建等诸多事务。从“取”到“予”并没有弱化基层政权的管理职能，相反受到了农村群众发自内心的欢迎。

　　三、县乡财政管理体制改革使更多人群同沐公共财政阳光。县乡财政管理体制改革既是深化农村税费改革的需要，更是改善农村公共服务的需要，而为农村提供与城市均等的公共服务正是城乡一体化不可或缺的制度内涵。2003年，中国人均GDP超过1000美元。从国际经验上来看，人均GDP 从1000美元向3000美元的过渡阶段，也是公共产品和公共服务需求快速扩张的时期。尽管我国农村居民的人均GDP 还没有达到1000美元，但是大多数农民在满足了吃穿的温饱需求后已经开始转向对教育、卫生、文化等社会性公共产品和服务的需求。这对各级财政特别是基层财政提出了更高的要求。通过县乡财政管理体制改革，进一步加大对“三农”投入，建立公平、公开、公正的转移支付制度是消除地区财力差异的最有效和最直接、最现实的途径。成都按照公共财政取向，确定了转移支付的基本框架，根据转移支付的功能，分别设置一般转移支付、政策转移支付、专项转移支付以及特殊转移支付四大类，将转移支付的重点投向妥善解决失地农民社保，扩大农村救助范围，建立城乡一体的社会保障、社会救助体系上；重点投向农村教育标准化、新型农村合作医疗试点，乡镇卫生院标准化建设和农村药品网点建设上；重点投向广播电视村村通、农村重点镇基础设施建设和农村道路建设项目上，扩大了公共财政覆盖农村的范围，让更广大的人群同沐公共财政阳光，共享改革发展成果，这正是城乡一体化的内涵和真谛所在。

　　结语：正是成都市城乡一体化的系统推进，促使成都农村综合改革先人一步，增添了成都城乡发展的后劲。而政府职能转变又构成了推进城乡一体化的核心动力。二者共同的指向都是城乡居民受益，城乡同发展、共繁荣；二者相互作用，彼此呼应，共同推动成都经济社会可持续发展，初步奠定了构建和谐社会的坚实基础。有学者对城乡一体化这样比喻：城市化进程根本上受到两个因素的制约，一是工业化，一是制度。如果将制度比作河床，工业化就是奔腾不息的河水，城市化则像河水上行驶的船只。河床的宽窄曲直影响着河水与河上行船的速度和自由度，河床上礁石险滩的多寡则直接决定船只运行是否安全和可通达——着眼于制度创新和政府职能转变，成都城乡一体化的航船找到了一条宽广的河床。(执笔人：成都商报记者孙耒)