本报记者 李松 杜福海
“民告官”名义下的任何风吹草动，均牵动人心。据最高人民法院的统计，在过去的7年，全国法院共受理“民告官”案件63万余件。“民告官”的“告状难”一直是个待解的难题。2007年3月28日结束的第五次全国行政审判工作会议备受关注。
2007年4月3日、4日，法制日报周末记者走访了上至北京市政府、下达距市区89公里的北京市密云县太师屯镇。北京市工商管理局、北京市崇文区人民政府、北京市密云县人民政府则为采访展开宽度，从这一地方行政权力的“切片”显示：解决“民告官”的治本之道，乃为依法行政，束官理权。
北京市朝阳区城管监察大队在拆除违章建筑前宣读有关文件
市政府：公开公共政策
2004年3月1日，行政许可法正式实施前四个月，北京市市长王岐山指示：办理行政许可人员须经考试合格方能上岗。
“近两年来，进步和进展是明显的。”北京市政府法制办党组书记、主任周继东说。周继东主任评价的最好注解，是程行仑处长观察到的情形：“在北京市政府常务会上，有干部带了法律书籍，以备随时查阅。”
在我国，行政权力转型，有三个标志性时间：1999年、2004年3月和7月。
1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》；2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》；7月，《中华人民共和国行政许可法》正式实施。
“2004年以后，‘依法行政’的内容、内涵、理解有了深刻的变化。”周继东主任说：“以前，‘依法行政’理解为三句话———‘行政机关的权力来自法律、行政行为应当遵守法律、行政违法必须承担责任’。现在，评价政府行为出现的高频词依次是，合法、合理、程序、公开、服务、责任……”
“合理是合法的延伸，要求更高了。”
在周继东主任看来，北京市的行政公开有两个标志性事件：一、2003年抗击“非典”；二、圆明园防渗事件。
2005年3月24日，从兰州到北京出差的张正春先生，偶然发现了圆明园湖底正铺设防渗膜。之后，这一工程经媒体报道进入大众视野，截止国家环保总局2005年7月7日做出圆明园防渗工程全面整改的决定，圆明园防渗事件各方争论历时百余天。
其间，2005年4月13日，圆明园整治工程听证会举行，听取方方面面的意见与建议，公众通过网上直播和媒体报道迅速获悉各种不同的声音；2005年5月24日，圆明园管理处和海淀区政府在发布会上，就圆明园有关问题公开信息。
圆明园防渗事件之后，公众在公共政策制定方面开始扮演重要角色。
2006年，北京市政府法制办通过电子网站公布了24项法规、规章草案，征得1350人次通过网络提出的意见；共举办座谈会105次、专家咨询会34次、听证会5次，深入一线调研16次，征集到相关意见3553条。
2003年突发“非典”，北京市政府以市政府令的形式制发《北京市实施传染性非典型肺炎预防控制措施若干规定》，使抗击“非典”依法有序进行。之后，公共安全成为北京市政府每年首先研究、部署的工作。
2006年，北京市政府制订的一系列“突发公共事件总体应急预案”横向到边、纵向到底，涵盖地震、水旱灾害、浓雾、冰雪、暴雨雷电天气、道路抢险、食物中毒、重特大传染病疫情、突发恐怖袭击事件和重大刑事案件、公共场所滋事事件、影响校园安全稳定事件、区县突发公共事件……
工商管理：柔性指导高科技监管
“我们把人全撒出去，也管不过来这么多企业。”北京市工商行政管理局法制处处长胡莉蓉感慨地说。
北京市工商行政管理局总是面临一系列对比悬殊的数字。
北京市目前拥有内资企业40万余户，私营企业22万余户，外商投资企业9000余户，外国企业驻京代表机构9000余户，个体工商户近52万户，消费品市场1000余个。
相对应的一组数据是：北京市工商行政管理局市局机关20个处室及执法检查大队，19个区县分局，6个专业分局，172个工商所、站、队，12个直属事业单位以及5个社会团体，共有干部6000余人。
“我们把人全撒出去，也管不过来这么多企业。”北京市工商行政管理局法制处处长胡莉蓉感慨地说。而技术性高、隐蔽性强的涉网案件又快速增长。
2006年，北京市工商行政管理局共查处涉网案件200余起，是2005年的4倍多。根据工商管理数据和中文搜索，约30多万个网站从事电子商务。经初步筛选定位，在北京区域内从事电子商务活动的企业有6万多家，是经营性网站备案总数的16.8倍。
一边是人少活多，一边是新的监管任务不断“加码”。
分析北京工商行政管理的缺陷，北京市工商行政管理局副局长崔建立说：“执法偏重于处罚，事先防范、教育和事后回访不够，致使违法状态持续；习惯于使用刚性手段，柔性手段太少；行政监管手段单一，对严重分割消费者权益以及不正当竞争行为缺乏有效制约等等。”
业主入住北京西山枫林小区一期后，装修投诉逐渐增多。北京市石景山工商分局苹果园工商所在调查中发现，小区存在着部分装修单位证照不全、物业对装修单位审验不严、业主签订装修合同时缺乏相关知识等问题。
苹果园工商所不再只是一罚了事，而是采取行政指导：在小区楼门宣传栏内张贴告居民信，提示业主找合法的装修单位，使用规范的装修合同，签合同时查看对方的营业执照；上门宣传法规，要求进入小区的装修单位依法经营，诚信自律；与小区物业部门协调沟通，指导他们对进入小区的装修单位资质、执照查验备案。
西山枫林二期业主入住后，该工商所还未接到装修类的消费投诉。
2006年，北京市工商行政管理局重点推行加强行政指导，不再单靠处罚等“铁面”查处方式，而是尽量采取提示、告诫、约见、建议等“柔情”式的行政指导方式，从而改变在以往执法过程中存在的以罚代管、先罚后管、重罚轻管的现象。
崔建立副局长说“如果运用得当，行政指导能够在一定程度上弥补行政强制手段的不足，起到较好的教育疏导作用。”
当今世界发展的潮流是信息化，高科技化，北京市工商行政管理局创新、尝试自动化、标准化监管，启用电子商务监控平台监管网站、启用广告监管系统监控广告、启用行政执法案件管理系统监管案件进展。
电子商务监控平台、广告监管系统自动搜索、初筛违法者，“电子商务监控平台具备发现、初判网上违法经营行为线索的能力。重点监控内容是虚假广告、传销、不正当竞争、合同欺诈和无证无照经营等违法行为。”北京市工商行政管理局副局长崔建立介绍说。
该查的不查，多罚的少罚，少罚的不罚……面对这些执法中的违规行为，北京市工商局于2001年研发出“行政执法案件管理系统”，该系统对执法资格管理、案源管理、立案审批、办案、取证到审案、结案等各个环节都实现了“数字化管理”。
“行政执法案件管理系统”启用后，工商执法人员要办案，先得报主管部门负责人同意，再通过网络向局法制部门申请立案编号。核审后，符合立案要求的才能立案、取得立案编号。有了编号才能打印出执法文书，没有文书，也就没有办案资格。立案后，执法者只能严格按照法定程序调查、终结、执行，或依法撤销，执法的每一步都在网上清晰反映，处于严格监督之下。
以前，罚没品管理一直是个“老大难”问题，罚没物品进来多少、怎么出去的，往往是笔“糊涂账”。近年来，北京市工商局建立了“公物仓管理系统”，市局、区(县)分局两级建仓，实行实物仓、计算机虚拟仓“两仓共管”，所有罚没物入仓、出仓全过程纳入计算机管理，两仓对应，相互制约，物资流失、干部贪污腐败案急剧下降。
乡镇：“派一个法制镇长助理”
密云县面临着“乡镇工作人员法律素质普遍不高”的形势，太师屯镇因地制宜请来了法学教授担任法制镇长助理，效果喜人。
密云县城距北京东直门65公里，是连接东北、华北两大平原的要冲，素有“京师锁钥”之誉。
密云县18个乡镇机关中，干部核定编制数共计1733个，实际1823人。其中，具有大专以上法律学历的340人，占总人数的18.65%；受过三个月以上法律教育或培训的206人，占总人数的11.3%；受过不足一个月法律教育或培训的1435人，占总人数的78.72%。
密云县政府法制办主任宗智利介绍说：“从各乡镇上报的承担法制工作人员情况统计表来看，没有一个乡镇有专职的法制工作人员。”其中15个乡镇有兼职的法制工作人员，共计40人。其他3个乡镇则连兼职的人员都没有。
在40名兼职人员中，具有大专以上法律学历的14人，占总人数的35%；受过三个月以上法律教育或培训的11人，占总人数的27.5%；受过不足一个月法律教育或培训的13人，占总人数的32.5%；有两个人受过一个月以上不足三个月法律教育或培训，占总人数的5%。
摆在密云县政府面前的形势是，“乡镇工作人员法律素质普遍不高”。据统计，截至2004年12月31日，全国县级以上行政区划共有县级市374个、1636个县(自治县、旗、自治旗、特区和林区)。面临这一难题的，绝不止密云一县。
2004年8月13日，北京市第二中级人民法院判决撤销密云县穆家峪镇一份“限拆令”，这一判决引起广泛关注。
1999年，密云县穆家峪镇张长存在翻建完后的房屋上，又兴建了西厢房、猪圈，并扩建了南院墙。2003年10月31日当地镇政府决定，限张长存15日内自行拆除违法建设。
法官作出判决的依据是，农民未经批准非法占用土地建住宅的，必须由县级以上人民政府土地行政主管部门限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
穆家峪镇政府的“限拆令”超越了其法定职权。事后，媒体发表评论的标题是《百姓错了不等于政府对了》。
2006年9月12日，密云县政府与北京大学法学院举行“区域法律治理试点”揭牌仪式，北京大学法学院教师路姜男、叶明欣正式出任密云县太师屯和穆家峪两镇的法制镇长助理，杨晓雷、刘东华成为密云县政府高级法律专务。
位于密云水库东岸的密云县太师屯镇，肩负为北京“佑水”的职责，其境内贮藏丰富铁矿成了“麻烦”，几年以来，盗采盗运现象威胁环境保护。
2006年10月间，太师屯、穆家峪等几个检查站查获160多辆盗采盗运机动车，在以前“百姓错了政府就对了”时期，处理方式、手段可以多种选择，现在则成了长期以来烫手的山芋。
160多辆盗采盗运机动车，有新车、有旧车，有三轮的、有四轮的，有的没有牌照、有的是报费车、有的却是手续齐全，甚至还有运营证。
拥有处罚权的部门涉及交管、国土、工商……一道法律竞合难题摆在北京大学法学院师生面前。活生生的案例同教科书中的不一样，刘东华、路姜男带领北京大学法学院师生共同“会诊”，甚至模拟各权力部门之间的谈判，给出数个解决方案。
第一方案，由工商行政管理部门处罚，被查机动车权属构成太杂，北京市工商行政管理局未同意密云县工商行政管理局出面处罚。
第二方案，密云县公安局处罚。但问题又来了，一方面要国土部门提供相关证据，而密云县国土部门发出公告，160多个盗采盗运机动车车主，没有一个领车的，证据无法搜集齐全；另一方面，公安局处罚要数额在5万元以上，大部分盗运未达到这一数额。
……
最后，决定由密云县人民政府发通告：20天以内领取车辆、接受处罚的，从轻处罚；三无车辆、报费车辆销毁。
以县人民政府发通告形式处罚的，密云县在北京是首例，这一行政行为在北京市政府法制办至今“存疑”，仍有不同的看法。
“借助北京大学法学院的智力资源，我们有了底气。”密云县政府法制办主任宗智利说。现在，密云县的行政复议、涉及到县政府行政诉讼案件，密云县聘请的法制镇长助理、法律专务均全程参与。
“政府不要怕打官司，打官司别怕输。”密云县人民政府县长王孝东说：“输了，说明政府工作有问题，可以借机改进。”
常务副县长刘福志介绍说：“现在，许多乡镇都会问一句话，‘能不能给我们派一个法制镇长助理’。”
依法行政 警惕另一个极端
崇文区政府实行负责人问责制：月末要书面说明当月未实施行政处罚的原因；全年没有行政处罚，经查，发现有违法现象存在但行政机关不作为，就要对其负责人问责。
依法行政，必须警惕行政权力滑向另一个极端———“不敢执法、不愿执法”，这种情况的出现归根结底是“不会执法”。
2006年10月5日，“十一”期间，两个中专女孩从河北来北京旅游，不满18岁的二人与她们的一个朋友走进一家网吧，她们以朋友的身份登记后开始上网。一会儿，她们的朋友走了，两个中专女孩却没动地儿，继续玩，网吧管理人员也未及时制止。
北京市崇文区文化委执法人员在执法检查中，发现这一情况，而此时，北京市集中整治网吧专项行动刚刚结束。崇文区文化委根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条第一款第二项的规定，给予北京市鑫海宇环上网服务有限公司罚款2500元的行政处罚。
“对此案我们给予了较高的处罚。”崇文区文化委上报的解释说：“我们对网吧的处罚目的就是为了对经营者进行警示教育，达到坚决杜绝未成年人进入网吧的行为。”
“都说没有违法现象，但是，违法现象却大量存在。”崇文区常务副区长王成国说：“相比行政乱作为，行政不作为现象更容易被行政机关忽视。行政机关在行政许可时抢权，在监督检查时推诿责任，是比较普遍的现象。”
崇文区有33个执法部门，以前将近一半的部门没有进行过行政处罚。为了遏制行政不作为现象，崇文区政府于2006年4月出台了《行政不作为问责办法(试行)》。
《行政不作为问责办法(试行)》规定的行政不作为情况包括：对法定职责范围内的事项敷衍塞责、推诿扯皮、拖延不办的；对发生突发事件、灾情险情疫情、安全生产责任事故等重要情况不及时报告和处置的；对违法建设、环境脏乱、无照经营、安全隐患、假冒伪劣产品等问题执法不力、治理不力的；违反政务公开有关规定，应当公开的事项不公开，或公开不及时的等等。
2006年，崇文区共有26个部门实施了行政处罚，比2005年增长了52.9%。区财政局、人防办、审计局、教委、规划分局、商务局、档案局、民政局、计生委9个部门都实现了行政处罚零突破。
其中区财政局、人防办打破了近5年来从未实施过行政处罚的局面，区财政局对20个单位做出了警告、罚款、没收违法所得等处罚决定。其中某单位转租经营用房收入148万元、支出147万元未入账，形成账外资金，受到了没收账外账结余款的处罚。
“今年，所有执法部门都要实现行政处罚‘零突破’。”王成国说。
今年1月崇文区政府出台《未实施行政处罚说明制度》，每个月行政部门在报送行政处罚月报时，要书面说明未实施行政处罚的原因。
“如果全年都没有行政处罚，政府将组织专家组对其法定职责范围内的事项进行检查，发现有违法现象存在但行政机关不作为，就要对其负责人问责。”
“强力执法的前提，是明确执法依据。”据崇文区政府法制办主任周秋来介绍：经过清理确认，目前崇文区具有行政执法权的行政执法主体共36个(不包括垂直管理部门)，涉及现行有效的规章以上依据840部(不含行政许可法、行政处罚法等规范政府共同行为的法律规范)，涉及行政执法职权3422项。
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