美国首次对华征收反补贴税中国对外贸易面临新挑战

　　中国对外贸易面临新挑战

　　北京WTO事务研究中心 武长海

　　2006年10月，美国新页公司要求美国商务部就其不对中国适用反补贴法的长期政策进行重新审查。该要求是自1991年以来美国企业首次要求美国商务部对非市场经济国家(如中国)适用反补贴法。

2007年3月29日，美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。

　　2006年12月29日，美国国际贸易委员会对原产于中国的铜版纸反补贴案作出肯定性初裁，认定中国铜版纸的补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁，中国企业的净补贴率为10.9%至20.35%。

　　一、美国首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法

　　美国这次对中国出口产品征收反补贴税，是美国首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。该决定改变了23年来美国不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策。2006年，美国对华贸易逆差增长15.4%、达2325亿美元的事实促使美国国会要求修改相关立法。美方自1984年起就确定了不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的做法，这一做法在美国司法诉讼中被确认为判例，且始终未予改变。美国商务部的做法明显与美国国内目前仍然生效的法院判例和美国商务部的一贯做法不符。

　　反倾销、反补贴和保障措施是世贸组织规则下的三大贸易救济措施，在国际贸易领域，世贸组织成员也通常采取此3种措施进行贸易制裁。随着中美之间贸易摩擦的不断升温，美国对中国采取的反倾销和保障措施已远远不能满足其国内生产商所希望达到的效果。

　　2005年7月27日，美国国会众议院通过的《美国贸易权利执行法案》关于反补贴法的修改，就是通过修改1930年美国反补贴法，使其直接适用来自非市场经济体(如中国)的进口产品。该方法和反倾销替代国的选择一样，对于反补贴的价格也可以通过替代国价格解决。从修改的法律依据来看，议案提出者认为，中国《入世议定书》第15条“非市场经济条款”是中国加入世贸组织时专门确定我国出口产品是否具有倾销或补贴行为的条款，其主要特点为，如果一国认定从中国进口的产品来自非市场经济国家，允许在确定倾销或补贴价格时采用第三国的替代价格，并将该条款适用的年限限定为15年。同时，根据世贸组织《补贴与反补贴措施协议》第25条第8项的规定，反补贴适用于包括中国在内的所有世贸组织成员，并没有排除非市场经济国家。正如1984年的碳钢条反补贴案中国际贸易法院对美国商务部的评价一样：反补贴法适用于非市场经济国家不是法律问题，而是技术问题，只要商务部制定了具体的补贴衡量标准就能实施，美国反倾销法做到了，美国反补贴法同样能做到。这样在没有丝毫降低反倾销效力的情况下，反补贴这把“利剑”也派上了用场。

　　2004年4月2日，美国国会议员英格利希与戴维斯提出H.R.3716法案，提出“非市场经济国家”同样应适用美国反补贴法，虽然在众议院获得通过，但根据美国的立法程序，该法案必须在参议院获得通过，并经过总统签字才能生效。目前该法案还未在众议院获得通过。目前，美国国会已经被民主党控制，民主党为了赢得大选，在布什的对华贸易政策上下功夫，通过修改反补贴法适用于中国已经成为必然。美国政府正与国会就立法问题进行合作，并授权美国商务部征收反补贴税。

　　从美国使用反补贴调查的频率来看，在世贸组织成员中，使用反补贴调查的主要是少数发达成员———美国、欧盟和加拿大；1995至2004年，在全球176起反补贴调查中，美国、欧盟和加拿大共发起调查128起，占全球的73%。其中，美国为70起，占40%，居第一位。美国在使用反补贴规则方面积累了丰富的经验。从中国逐渐崛起为经济和政治大国来看，美国国内一直存在着“中国威胁论”的声音，而且越来越强烈，美国为了打压中国，必定会动用一切手段，而反补贴无疑是又一利器。

　　二、美国反补贴法不适用非市场经济国家的法律渊源

　　反补贴针对的是由于政府给予企业补贴，在对外贸易中对进口国造成损害的不公平贸易行为，《关税与贸易总协定》第6条规定，如果出口国给予其出口产品以补贴，给进口国生产同类产品的产业造成实质性损害或者损害威胁，进口国可对受补贴产品征收反补贴税。反补贴针对的是政府的不公平行为，目的在于排除政府对自由经济的干预，恢复自由贸易秩序。从世贸组织对补贴的相关规则来看，《补贴与反补贴措施协议》等并没有对征收反补贴税是否适用于非市场经济国家作排除规定，仅规定只要存在补贴行为、给进口国生产同类产品的产业造成实质性损害或者损害威胁，且两者之间存在因果关系，应对所有世贸组织成员适用。美国法律对反补贴的规定远远早于《关税与贸易总协定》或世贸组织的规定，并形成了成文法和判例法规则，在是否适用非市场经济国家问题上，美国商务部、国际贸易法院和联邦上诉法院对国会立法的理解并不一致，具有一定模糊性。

　　(一)美国现行成文法的规定

　　目前，美国有两个版本的反补贴法：(1)《1979年贸易协定法》之前的反补贴法，适用于所有国家；(2)《1979年贸易协定法》中的反补贴法，适用于受《关税与贸易总协定》约束的国家。此后，美国反补贴法又几经修改：(1)1979年《第3号重组方案》；(2)《1984年贸易和关税法》；(3)《1988年综合贸易和竞争法》。《1988年综合贸易和竞争法》的早期文本曾明确规定，在补贴可被合理认定和计算的情况下，反补贴法适用于非市场经济国家。该条款后来被删除了。所以，从法律层面看，它是否适用于非市场经济国家是不明确的。

　　(二)美国判例法的规定

　　在1984年的碳钢条反补贴案中，美国商务部裁定，反补贴法不适用于非市场经济国家。美国商务部认为，对于补贴没有意义以及无法公正认定和计量的经济体而言，反补贴法不适用；而且美国国会的立法意图也是反补贴法不适用非市场经济国家。由于反补贴法不适用非市场经济国家，美国国会选择了另外两项措施来处理非市场经济国家的不公平贸易问题：《反倾销法》和《1974年贸易法》第406条，即贸易干扰条款。美国国会在《反倾销法》中特别提出了对待非市场经济国家的替代国价格调查措施，而反补贴法中却没有类似的规定。“406条款”则完全是以共产主义国家的产品为特定的制约对象而制定的。美国商务部认为，美国国会的态度是倾向于采取反倾销和防止贸易干扰手段制裁非市场经济国家的不公平贸易行为。美国国内产业不服美国商务部在碳钢条案中的裁定，要求美国国际贸易法院对此案进行司法审查。美国国际贸易法院指出，反补贴法的立法语言和宗旨表明国会的目的就是要使反补贴法适用于所有国家，而不是对市场经济国家和非市场经济国家进行区别对待。来自非市场经济国家的生产商不服美国国际贸易法院的判决，上诉至美国联邦上诉法院。美国联邦上诉法院否定并撤销了美国国际贸易法院的判决，支持了美国商务部的意见，认为美国反补贴法不适用于非市场经济国家。

　　1992年对中国电风扇的反补贴调查案裁定反补贴法虽不适用于非市场经济国家，但适用于非市场经济国家中的市场经济导向行业。1990年，美国Lasko公司申请对原产于中国的电风扇进行反倾销调查。在初裁和终裁中，美国商务部在计算正常价值时，对于中国生产商购自市场经济国家的原材料投入，直接按照其购买价格计算，没有使用替代国价格，并第一次提出了非市场经济国家中市场经济导向行业的测试标准。在电风扇反倾销案中，美国Lasko公司败诉，转而在1992年又以中国的电风扇产业是市场导向产业而申请适用于反补贴法。美国商务部接受了Lasko公司的申请，认为1988年反倾销法修正案允许在确定非市场经济国家的出口商的外国市场价值时使用实际的市场经济投入的方法，表明美国国会认识到传统非市场经济国家向市场经济国家转化的意图。非市场经济国家中的某个行业可能免受非市场经济的扭曲而可将其在非市场经济国家中发生的实际价格和成本在倾销的计算中使用并得出有意义的结果。如果在非市场经济国家中某个被认定为具有足够市场导向的产业的价格或成本被作为外国市场价值计算的基础，就意味着任何补贴也可能是有意义的，而且是可以被合理认定和量化的。因此，反补贴法可以适用于非市场经济国家中的某个市场经济导向的行业。美国商务部还规定了市场导向行业的测试标准：(1)被调查产品的定价和产量必须实际上不存在政府的介入；(2)被调查产品的生产行业，应以私有和集体所有制为特征；(3)被调查产品的所有重要投入，无论是原材料还是非原材料，以及所有计入商品总值的投入，必须按市场决定的价格支付。对于这样的严格标准，到目前为止，没有一个非市场经济国家的行业通过测试。

　　三、美国对我实施反补贴法给我国带来的影响及应对之策

　　美国修改反补贴法将对我国方方面面产生很大影响。首当其冲的是我国企业将面临一系列的反补贴调查，有时反补贴和反倾销同时适用，对企业来说更是雪上加霜。反补贴调查比反倾销调查具有更大的危害，从涉及的产业来看，反补贴调查具有更广泛性，将涉及所有产业；从涉及的主体来看，被调查的是政府行为，如果说反倾销只是使中国蒙受经济损失的话，反补贴更具有政治上的意义，因为一国政府对经济的控制和干预将受到他国的间接干涉。所以，我国政府对经济的调控手段将会受到很大限制，因为其他国家随时都有可能对我国发起反补贴调查。我国为了减少美国的反补贴调查，可能按照美国所设定的市场经济标准，自动减少对产业的扶持，自动减少国有企业数量。

　　如何应对美国修改反补贴法给我国带来的巨大影响呢？笔者认为，当前应当做好以下工作：

　　1.调整企业出口补贴、进口替代补贴政策。根据世贸组织《补贴与反补贴措施协议》调整补贴方向，把政府对企业的补贴调整为不可诉补贴。该协议将政府补贴分为被禁止的补贴、可诉性补贴和不可诉补贴。不可诉补贴是指不具有专向性的补贴，或虽具有专向性，但符合世贸组织《补贴与反补贴措施协议》中的一切条件，其他成员不应采取反补贴措施并不可诉诸世贸组织争端解决机制或采取反补贴措施的补贴，包括(1)对企业所进行的或在与企业合同基础上对高等教育或研究机构研究活动的资助，其条件为，对产业研究和前竞争开发活动不超过合法成本的75%和50%；(2)对成员方领土内落后地区，按地区发展的一般规划的适宜性资助；(3)改造现有设备，使之适应由法律所提出的新环境要求而提供的资助；(4)对所有经济主体都产生好处的非专向性补贴。

　　目前，我国对企业的补贴都是具有非常强的“专向性”，对高新企业，尤其是先进技术型企业和出口型企业，或是被政府认定为先进技术企业和出口型企业的外资企业获得了远比其他企业优惠的政策。而且，这些补贴名目繁多、形式多样，如所得税以及流转环节税退抵减免、成本或费用补贴、折旧或科技费用提取、贷款或购置土地优惠等补助，而且在贷款、返还利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠，把采购国产设备或者配套的零部件视作进口给予减免进口环节税收的优惠等等，这些补贴都是被世贸组织规则列为禁止性的。其实，一些补贴很难说是否真正有利于我国整体经济的发展，有些不过是出于地方利益的考虑。所以，要取消各级地方政府给予企业此类补贴的权力，同时中央政府调整补贴政策，取消那些会被认为属于禁止性的补贴，用其他方式实现出口和进口替代政策。

　　我国作为世贸组织成员，在认真履行《补贴与反补贴措施协议》的同时，应当利用可以实施的补贴发展我国的产业。例如，在对纺织业实施补贴时应做好以下工作：(1)提高对纺织行业基础研究的资助；(2)对纺织行业的高等教育或纺织行业研究机构研究活动的资助；(3)对合作研究的资助；(4)对产业研究和前竞争研究的补贴；(5)对中小纺织企业提供技术资助；(6)对改造实验设备的补贴。

　　2.调整、取消目前众多的企业和产品税收优惠政策。可以说，我国现行的税收优惠有些过多，而且这些税收优惠基本上都是“专向性”的，似乎税收优惠是政府鼓励经济发展的惟一手段。主要必须调整、取消的有下列几种：(1)我国现行《外商投资企业的所得税法》在所得税税率、税收减免和税收返还3个方面对外资企业实行了分地区、有重点、多层次的税收优惠。显然这些针对企业和产品的税收优惠政策极可能引起贸易诉讼，必须调整；(2)我国对设在中西部地区的国家鼓励的外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以减按15%的税率征收企业所得税。该政策不仅单独针对西部地区，而且单独针对外资企业，并延长3年适用期，如果这些纺织企业的产品直接用于出口，有可能被视为可诉性补贴，引起其他国家的反补贴调查，需要调整；(3)目前，国家对鼓励及限制乙类的投资项目给予一定的优惠，即投资项目总额内的进口设备和特料免征进口环节税。该政策属于“专向性”补贴，需要取消；(4)我国现行科技税收优惠政策中对高新技术企业进出口关税、所得税、增值税及税收抵扣等均有优惠政策，属于禁止性补贴，需要取消。其实，对于鼓励高新技术产业发展，研究开发环节优惠远比直接生产环节优惠有效得多，而又属于“绿色补贴”；(5)可以调整对创业企业的税收优惠政策。各国对高新技术企业，尤其是新兴企业都提供税收优惠，但一般通过对小型企业而不是高新技术企业的税收优惠的方式来实现，以避免与补贴的专项性限制原则相抵触。我国可以把目前对高新技术区域税收优惠政策加以改革，优惠范围逐步扩大到以高新技术企业为主的所有小型创业企业，既不以园区内外为限，也不以技术含量为界，使其成为行业普遍化的税收优惠政策。

　　3.制定专门法律，对各级政府对企业的补贴行为进行规制。这是我国入世的承诺，也是我国真正步入市场经济和融入国际社会的关键。虽然国务院于2001年底制定了《中华人民共和国反补贴条例》，但只是针对其他国家受补贴产品出口到我国进行限制的规定，对我国出口补贴的禁止并没有规定，是不完整的，容易遭到其他国家的反补贴调查。本文认为，制定完整的反补贴法时机已经成熟，应尽快制定，以更好地应对国外反补贴壁垒。

　　4.各级政府在已有的或将要制订的政府规章和具体政策措施中，应考虑与世贸组织《补贴与反补贴措施协议》的一致性，取消政府对企业的直接补贴或潜在补贴。直接补贴比较少，潜在补贴包括：经济特区优惠政策、出口业绩补贴、贷款优惠、由政府担保的贷款、所得税减免和返还、土地使用费的减免、政府直接或间接控制的国有企业以低于市场价格向纺织企业提供产品，对于这些，我们都应当取消，以免授人口实。

　　5.协调好政府和企业的关系。政府要彻底转变角色，不直接干预企业的经营和投资活动；职能转变为为企业提供经贸信息、法律咨询为主导的服务功能。建立有权威、有协调能力的中国出口企业联合会之类的纪律性组织，普及补贴和反补贴知识，重视培养各层次熟悉世贸组织规定的法律人才，在开通专门网站的同时还要积极维护管理，及时与企业沟通，让企业有充分的思想准备，积极进行反补贴应诉。

　　6.认真应对反补贴起诉。平时注意收集和关注其他世贸组织成员的补贴措施，一旦国外提起针对我国产品的反补贴诉讼，可以借鉴参考、认真处理。在磋商过程中，为了我方能提出有针对性的申辩，应尽可能要求对方提供充分、详实的理由、证据，在确保我方基本利益不受侵害的前提下，通过磋商解决。如果磋商无效，提交至世贸组织争端解决机构裁决，我方要积极参与调查程序、据理力争。

　　7.我国企业通过政府用合法途径实现自我保护。在进口方面，如果我国企业由于进口产品得到进口国政府的补贴而遭受利益损失，应及时找政府沟通，通过委托律师或其他中介机构提起诉讼，要求政府主管部门对该产品进行反补贴调查，通过合法、有效的途径保护自己免受严重损失。若我国出口产品在国外受到反补贴调查，被确认为受补贴产品，要征收反补贴税，而事实并非如此，这时，企业要主动与政府交涉，要求政府出面与进口国政府磋商解决。如果磋商无效，则提交至世贸组织争端解决机构。

　　8、企业应健全财务制度。企业应该建立严格的财务制度，加强财务管理，使之符合国际标准，以便在反补贴应诉时准确、有效地提供各类数据，进行自我辩护。

　　9、调控受补贴产业，搞好国际市场调研。了解有关国家的经济消长情况，了解进口国市场有无同类产品的生产商及其生产能力、市场销售渠道和数量等，从而合理、谨慎地确定我国出口产品的数量和价格。一般情况下，市场需求大，反补贴案发生的可能性就小。即使售价偏低，由于市场大而对进口国造成的损害小，裁决补贴的可能性也小。所以，受补贴产品出口到某一国外市场之前，要尽可能了解该市场相关竞争产品产业的现状及其发展动态，据以控制我国出口产品的市场投向，以免在短期内集中向某一特定市场输入过量的某种受补贴的产品，招致反补贴诉讼。出口企业应力求避免价格水平过低，以致超出合理的竞争范围，对进口国生产同类产品的厂商造成损害。不触犯或尽量少触犯当地生产商的利益，这样可以减少针对我国的反补贴诉讼。

　　反补贴调查案 美国对我首开“杀”戒

　　本报记者 陈晶晶

　　对于山东晨鸣纸业和金东纸业两家公司来说，3月底的坏消息早已在预料之中。

　　今年3月30日，美国商务部公布对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初裁结果，决定对中国适用反补贴法，并开始对中国出口的铜版纸产品征收临时反补贴税。我国商务部新闻发言人王新培随即表示，中国业界对此无法接受，中国政府表示强烈不满。

　　由于此案乃我国入世以来遭遇的首个美国反补贴调查，而美国又是我国最重要的贸易伙伴之一，一时间铜版纸反补贴案引起轩然大波。

　　然而实际上，这根反补贴大棒的砸落只是时间早晚问题。去年10月，美国NewPage公司刚提出反补贴调查申请时，晨鸣纸业等我国涉案公司已开始着手积极应对；到11月20日，美国商务部正式决定对中国铜版纸发起反补贴调查立案时，部分中国铜版纸企业已经聘请美国律师，准备展开应诉工作。

　　20多年贸易原则被颠覆

　　3月30日，美国商务部长古铁雷斯宣布，美国将向中国的铜版纸征收10.9%至20.4%的惩罚性关税。根据这一初裁结果，晨鸣纸业将被征收10.9%、金东纸业将被征收20.35%的反补贴税率。

　　在此之前，美国既没有对中国采取过反补贴措施，也没有对其他所谓非市场经济国家进口产品采取过反补贴措施。铜版纸反补贴案，改写了美国坚持20多年的不对“非市场经济国家”实施反补贴法的贸易政策。

　　据了解，《关税与贸易总协定》第6条规定，如果出口国给予其出口产品以补贴，给进口国生产同类产品的产业造成实质性损害或者损害威胁，进口国可对受补贴产品征收反补贴税。反补贴的目的在于排除政府对自由经济的干预，恢复自由贸易秩序。

　　尽管WTO《补贴与反补贴措施协议》文件中并没有对“征收反补贴税是否适用于非市场经济国家”明确作出排除规定，但美国法律早已对此形成了成文法和判例法规则。

　　美国反补贴法最早见于1897年美国《关税法》第5节。1983年，美国乔治城钢铁公司申请对波兰和捷克斯洛伐克碳钢条进行反补贴调查的案件，第一次在美国提出了反补贴法是否适用于非市场经济国家的问题。此案一直上诉到美国上诉法院，最终停止了反补贴调查。正是这起著名的乔治城钢铁案形成了美国反补贴法不适用于非市场经济国家的判例。

　　然而，这一实践了20多年的贸易救济原则现在正遭到巨大的挑战。

　　贸易救济专家分析认为，在美国产业界的极力推动和部分立法者的支持下，尽管缺乏对非市场经济国家实施反补贴的有力法律支持，美国政府也很可能在国会压力下，对中国进口产品提起反补贴调查。铜版纸一案的初裁结果，即是最好的证明。

　　“强烈不满”背后的博弈

　　2005年至2006年，美国对原产于中国的铜版纸的进口量增长了177%，2006年的进口额约为2.24亿美元。

　　我国商务部新闻发言人王新培在3月31日发表的讲话指出，美国决定对中国适用反补贴法并开始对中国出口的铜版纸产品征收临时反补贴税的做法，违背了中美两国领导人达成的通过对话解决矛盾的共识，中方强烈要求美方重新考虑这一决定，并尽快予以纠正。中方密切关注事态发展，并保留维护中方正当权益的任何权利。

　　他表示，美方自1984年起就确定了不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的做法，这一做法在美司法诉讼中被确认为判例，且始终未予改变。此次美商务部的初裁决定开了一个很不好的先例，明显与美国内目前仍然生效的法院判例和美商务部的一贯做法不符。美方在坚持视中国为“非市场经济国家”的情况下，不顾中方一再强烈反对，又对中国适用反补贴法，这极大地伤害了中国业界的利益和感情，是中国业界不能接受的。

　　有关贸易救济专家认为，旨在对全部中国出口商品加征27%惩罚性关税的“人民币汇率制裁法案”，已经连续5次被推迟提交美国国会讨论，在此背景下，美国全国制造商协会已对该法案的通过失去了信心。相比之下，美国公司对“非市场经济国家”提起反补贴申请比等待美中两国就人民币问题进行谈判或者对中国进口产品单方面征收高关税要实际得多。

　　正如美国商务部长古铁雷斯在宣布铜版纸反补贴调查初裁结果时表示，“中国的经济发展已经达到我们可以适用另一种贸易救济手段(即反补贴法)的程度了。现在的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。反补贴初裁表明美国商务部将继续为美国制造商、工人和农民创造公平竞争的环境”。

　　利剑将高悬中国企业头上

　　这位贸易救济专家认为，单从铜版纸一项商品的贸易额看，征收反补贴税的影响并不大，但这个决定却意味着一项重大的政策变化，甚至可能成为一些无法预料的事件的发端。

　　美国媒体也发表评论认为，虽然美方目前只宣布对中国生产的两种铜版纸征收惩罚性反补贴关税，但反补贴新动向的重点在于，它可能让未来中国在钢铁、塑胶、机械、纺织品等其他领域都面临同样的重税打击。

　　2004年以前，我国因入世议定书中承诺的15年“非市场经济”过渡期，从未遭遇过反补贴调查。2004年4月，加拿大修改本国《特别进口措施规则》后，对我国首开反补贴调查。截至2005年底我国共遭遇了四起反补贴案件，全部来自加拿大，其中两起反补贴措施已经执行。

　　他分析认为，美国修改反补贴法将对我国企业产生很大影响。如果反补贴和反倾销同时适用，对企业来说自然是雪上加霜，而且反补贴调查比反倾销调查具有更大的危害，也更具有广泛性。

　　值得注意的是，反补贴调查的对象主要是政府行为，如果反倾销只是使中国蒙受经济损失的话，反补贴更具有政治上的意义，因为一国政府对经济的控制和干预将受到他国的间接干涉。因此我国政府对经济的调控手段很可能将受到一定限制。为了减少美国的反补贴调查，我国政府可能将按照美国所设定的市场经济标准，自动减少对产业的扶持、自动减少国有企业数量。据统计，1995年至今全球共有170多起反补贴调查，美国、欧盟和加拿大发起的调查就占到73%。其中美国发起了70多起调查，位居全球第一位，在使用反补贴规则方面积累了丰富的经验。随着铜版纸一案的进展，以及发达国家对本国国内法的加快修订，我国企业面临反补贴调查的形势将日益严峻。