上海国际金融中心建设要不要特别立法？

　　正方嘉宾：

　　朱荣林（国务院发展研究中心研究员、上海市人大代表）

　　刘春彦（同济大学法律系副教授、同济大学金融衍生品研究所所长）

　　反方嘉宾：

　　贺瑛（上海金融学院副院长、教授）

　　朱德林（中国人民银行上海总部研究员）

　　开篇的话：

　　玉不琢不成器，理不辩难成真。

从今天起，本报的《争鸣》版与广大读者见面了。名曰《争鸣》，寓意有三，其一，乃为鼓励“争”且“鸣”：不阿不媚，只为求真理而争，专为传真理而鸣；其二，乃须触及有真意义之选题，或可启人茅塞，或能增益民生，不做无病呻吟之“雄论”。其三，作为媒体，绝非医生，也不敢妄断是非曲直，但可做一有良知的平台，供有识之士登台演说，同台激辩，引起台下观众的认真观摩、深刻思考、正确行动。

　　在《争鸣》版内，又先开一方宝地，名曰“上海国际金融中心建设论坛”。首先，上海国际金融中心建设，绝对有宏大的意义——不仅是上海的梦想，也是国家的战略和重托；同时，这又是一个内地城市前无古人之举，几乎无先例可援、无旧规可寻，端赖创新，自然也少不了许多亟须争鸣之事，亟待辩清之理。特别地，从专业内容上，我们还得到上海金融学院等学界同仁的鼎力支持。于是，我们就这样上路了，并与您在路上见面了，希望一路与您风雨相携，共同前行！

　　新闻背景

　　今年全国“两会”期间，一份有关上海国际金融中心建设的建议牵动众人心。来自上海的全国人大代表提出，能否制定《上海国际金融中心特别法》，为建设上海国际金融中心提供特别的立法支持。

　　该项特别法建议，最早产生于上海“两会”期间，由国务院发展研究中心研究员、上海市人大代表朱荣林领衔提出，随后由几名全国人大代表以建议形式带至北京。该建议呼吁“上海金融中心应该享有部分行政许可权，央行等几大金融监管机构应根据法律授权，将其部分行政许可权授予其上海派出机构。”

　　此举一出，立即在业内外引发强烈反响。赞成者有之，反对者亦有之。

　　那么，上海国际金融中心建设，到底需不需要、能不能制定特别法？特别立法能否为上海国际金融中心建设保驾护航？除了激起众人的阵阵思维涟漪之外，也留下了众多的不解与疑问。为此，本报特别邀请该议案提出者朱荣林研究员，以及这一领域的其他几位专家，围绕这一话题展开了一场短兵相接的辩论。

　　争论一：

　　特别立法会让上海成“孤岛”吗？

　　正方

　　朱荣林：解决上海国际金融中心立法问题已是燃眉之急。要成为国际金融中心，资本能自由流动是重要前提，但我国目前对资本流动还有着较严格的监管，人民币国际化也有很长的路要走。对资本流动的诸多限制，是上海建设国际金融中心的重要制约因素。

　　目前我国金融法律体系仍有不少缺漏。上海享有的地方立法权有限，在金融市场立法上自主权较小。另外，我国采用的是大陆法系，监管上采取的是正向清单，即“没有允许的都是禁止的”，而香港地区和新加坡采用英美法系，监管上采取的是负向清单，即“没有禁止的都是允许的”。研究表明，负向清单监管模式更利于金融创新。

　　上海要想成为区域甚至国际性的金融中心，就必须拿出一些硬性优惠条件。只有这样，上海才能在竞争中寻求突破，争取亚洲乃至全球国际金融中心的地位。

　　反方

　　朱德林：如果为建设上海国际金融中心专门立法，势必将它与其他地区隔离开来，在法律上加以保护，这显然不符合金融市场追求自由流通的一般规律。

　　一个国家的金融法律应该是统一的，最好是世界通用。金融资源在整个国家内运作，不断流动并加以整合，而一国金融国际化之后，金融资源得以在国际上流动和整合，所以，最高效力的金融法律，不仅要在一国内统一，而且是世界统一，这样金融资源的效率才是最高的。

　　如在上海金融业运作过程中制定的法律，与全国不统一，实际上是把上海的金融资源和全国乃至世界相隔离，令自己成为国际金融市场之外的“孤岛”。中国的证券交易法如果和国际通行法律相矛盾，国际上的资金就不可能到中国证券市场。所以，一国金融法律一定要统一，而且随着全球化进程的加深，应逐步与世界趋同。

　　争论二：

　　法律或市场，金融中心谁说了算？

　　正方

　　朱荣林：从目前情况来看，上海金融业其实并没有享受到比北京、天津、深圳等国内城市更多的独特优势。比如在金融体系建设中，城市本身没有主动权，相应的权力滞留在各部委，而各部委派驻上海的下属单位同样没有多少或没有比其他地方更多的权限，致使上海在建设国际金融中心进程中长期以来难以展开拳脚。

　　如果全国人大考虑赋予上海实施建设国际金融中心特别立法，则意味上海今后会享有诸多特权。

　　这一“特别法”一旦落地，对上海乃至整个长三角的影响将非常巨大，可以预期，上海将真正成为国际金融中心的核心窗口。

　　反方

　　朱德林：上海取得国际金融中心地位，是迟早问题，不需要也不可能通过政府的强制法律来实现。

　　以外资银行在华注册为例，10家外资银行中有9家将注册地选在上海，这是国际金融界对上海金融地位的自然认定，不需要法律和政府行为的干预，随着上海金融市场的发展，其金融中心的地位会逐渐为国际社会所认可。

　　从中央政府角度来考虑，专门为上海特定行业立法，是非常困难的，在实际操作中可行性不大。所以说，上海不能单纯地等待中央给政策，而是要更加积极地自我发展，用市场来说话，因为最终谁能成为金融中心是由市场而不是其他方面决定的。

　　争论三：

　　立法总滞后于发展吗？

　　正方

　　朱荣林：特别立法、整合中国金融市场，是我为上海推进国际金融中心建设的一剂处方。必须为上海国际金融中心建设提供特殊的立法保障——上海金融中心应该享有部分行政许可权，央行等几大金融监管机构应根据法律授权将其部分行政许可权授予其上海派出机构等。

　　此外，可争取关键性的试点政策。上海要争取人民币自由兑换试点、与人民币相关联的衍生业务试点的政策。要探索和完善包括商行和投行、基金和债券、融资和拆借等现代金融交易市场体系。

　　反方

　　朱德林：金融中心本身是市场发展的产物，是世界市场公认的，并非联合国或其他国际性机构发文件认定的，而且是不断动态发展的。

　　有时法律存在一定滞后性。而且，法律是在大量实践基础上提炼出来的，并具有延续性，任何法律不可能毕其功于一役。因此从这个层面而言，我更不主张为上海金融业特别立法，因为立法是严肃的事情，随着经济发展和变化，要修改起来更难。更可行的办法是，在一个大的法律框架若干年内不变的前提下，业内可出台暂行规定来弥补法律上的不足。

　　争论四：

　　符合国情还是违背市场规律？

　　正方

　　刘春彦：许多国家或地区国际金融中心发展的历史经验表明，国际金融中心建设离不开一个健康的法治环境。由于上海国际金融中心的建设不同于纽约、伦敦、东京、新加坡以及我国香港地区，上述地区金融法治建设最初是属于诱致性变迁，他们主要依靠市场的自身发展而建立，市场有了一定程度发展后，上述国家或地区制定相关的法律以适应市场发展的需要，也就是通常所称的“发展——规范——发展”路径。

　　而上海金融中心的法治发展，在较大程度上属于强制性变迁，即在国家既有的金融法律制度框架下谋求自身发展。这也符合我国改革的一般路径。

　　我认为，上海国际金融中心的建设需要制定一部特别的法律，而且从现有法律（宪法、立法法）制度看不存在障碍。从我国法律发展的历史以及世界各国的经验看，也有类似经验。

　　反方

　　贺瑛：从全球金融中心的类型来看，主要分为实体经济型和避税型两类。政府推动主要是针对后者发生作用的，而实体经济型的全球金融中心，没有一个靠政府强制立法来实现。上海现在定位的金融中心类型就是实体经济型，这一点已经很明确。

　　对于一个实体经济型金融中心，政府的推动作用绝对不是起主导作用的，它一定是自然演进的一种过程。国际金融中心，尤其是实体经济型金融中心的形成，是经济发展到一定阶段的产物，政府的推动作用并非主导。从我们的研究来看，有一个非常重要的线索，所有金融中心，特别是实体经济型金融中心，首先起源于国际航运中心、国际贸易中心，然后形成国际金融中心，上海提出的是4个中心，即“3+1”的关系，国际贸易中心、国际航运中心、国际经济中心形成以后，国际金融中心自然而然就会形成。

　　争论五：

　　“放松监管”还是“制造风险”？

　　正方

　　刘春彦：我们所说的特别立法，并非由政府通过法律来确立上海国际金融中心的地位。实际上，它是促进上海金融业发展的一个法律，其本质是放松监管。比如说，要注册一家银行，《商业银行法》规定注册资金最低限额为10亿元人民币，但由于上海金融业比较发达，各方面条件较好，是否可以降低门槛，如5000万就可注册。

　　为了特定目的，在一个国家的特定区域针对特定行业实施特别立法，有先例可循。如德国1986年颁布的《投资补助法》等，都是为了促进特定区域的金融投资业发展。

　　我国改革开放后，针对特定地区的立法主要是对经济特区的立法；针对特定地区特定行业立法有《上海外资保险机构暂行管理办法》等。由此可见，国家立法不仅可以制定一般性立法，也可以制定特别立法。

　　反方

　　贺瑛：金融业本身是高风险的行业，它对自身运作有一套自行规律，绝不能把地方政府的利益和整个金融体系的安全抗衡起来。政府在上海国际金融中心建设过程中，充当的永远是服务功能。这恰恰是政府有作为的一种体现。

　　伦敦金融城对全球金融中心的排名按照14个指标体系，其中第二个指标就是监管环境，我们的法律属于这一范围。政府所要做的，就是提供良好的金融生态环境，搭建平台让企业来唱戏。我们没必要为某个地区的特别发展立法，而是应将关注重点放在法律在执行过程中做得如何。

　　况且，通过立法保护换来的某地区某行业发展，其地位也未必稳固。现在经常说的“国际金融中心漂移说”，就是在金融实力发生变动之后，金融中心自然发生的变迁。

　　争论六：

　　特殊问题解决之道唯有立法吗？

　　正方

　　刘春彦：目前，上海国际金融中心建设涉及范围很广，但只是停留在静态上。如今，有很多国内外金融机构在上海设立，大量资金聚集于此，却缺乏相应的辐射作用。一家在上海注册的银行，在江苏没有分支机构的话，是否能为江苏企业贷款，这是目前亟待解决的一个问题。

　　此外，一些特殊行业也可通过立法形式加以确认。特别立法只是一个阶段法，不会像《商业银行法》一样永远实行下去。还有要设立“金融法庭”，就必须修改人民法院的组织法，否则金融法庭就建不起来。

　　严格来说，特别立法并非赋予上海市政府多少权力，而是赋予中央在上海一些机构在监管方面的一些权力。当然，有可能的话，也赋予地方政府一些权力。

　　反方

　　贺瑛：如果要对上海的金融监管机构在金融运作方面赋予某些特定权力，我认为，完全可以通过金融机构内部组织架构的再造来解决，而不需要通过法律形式。比方说，央行上海总部和央行总行之间，分别负责什么业务，哪些业务归谁管理，市一级商业银行可以做哪些，总行一级可以做哪些等等，均可在系统内部明确。

　　促进法在其他国家也有过，但不是为某个地方来制定，而是一个行业的促进法。为国际金融中心立法，我在全球金融中心的演变历史中还未发现。即使在一定时期内赋予上海金融业一些特别权力，也不必全国人大或上海市人大通过立法制定，而是可通过银监会、证监会、保监会等本身的监管体系来实现。

　　记者手记

　　并非结论的结论

　　上海的国际金融中心建设，该不该特别立法？这本身是仁者见仁、智者见智的问题。就如同说，金融中心的发展过程中，应该先有市场还是先有法律？毫无疑问，金融中心是市场发展到一定阶段的产物。没有市场的认可，金融中心的梦想只能束之高阁；与此同时，法律的制定是为了更好地规范市场，从而为金融中心发展提供的保障。两者本身就是相辅相成，不可分割的。

　　当然，无论是特别立法的赞成者，还是反对者，他们都对上海的金融潜力寄予厚望，对任重而道远的国际金融中心建设充满信心。从这个意义上说，观点上的迥异，甚至结果谁是谁非并不重要，重要的是，通过彼此思想的碰撞和观点的交锋，能够激发出更多智慧的火花，从而为上海国际金融中心建设发展开拓思路，让上海早日迎来梦圆的一天。曾有多少国家和城市都怀揣国际金融中心的梦想，但最终成功者总是少数，其间的兴衰成败，都值得我们细细揣摩。