机构全面商业化时机不成熟
业务全面商业化时机不成熟
转型中一些领域容易被忽视
商业化要稳妥不要操之过急
政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。应当说，虽然从世界各国的金融发展来看，目前政策性金融活动在各国金融运行中的相对比重处于下降趋势，但是就其内在职能来看，仍然是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一。而对于制度建设相对落后的发展中国家来说，政策性金融的地位更加重要，并成为应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键。
从政策性金融体系的实践来看，有三种基本发展模式。一类是美国模式，即由政府发起建立一些政策性金融机构，这些机构的运作是市场化运作，依靠专门法律来确定机构的业务经营。在美国，早期基本上由政府来保障这类机构的盈亏，而到上世纪中后期，这些机构普遍实行了私有化改革，在组织结构上趋同于商业性金融机构，最后保留的是政府信用和政府的政策目标。一类是日本模式，就是由政府发起设立、并长期保存政府控制的机构。如日本的“两行九库”以及这之外的三个开发性金融机构。作为长期金融资源的主要提供者，这套政策性金融体系曾对日本经济发展起到了重要作用。但由于过度管制和经济金融危机冲击，该体系在上世纪末出现了严重问题。一类是德国模式，实际上是取美国模式和日本模式的中间形式，即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡，有代表性的是德国复兴开发银行。
回顾历史，我们在1994年建立三家政策性银行时，基本思路是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，该模式此后逐渐陷入困境。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。经过长期争论，2007年结束的全国金融工作会议，正式确立了政策性银行改革的原则和思路。其中开发银行将全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；进出口银行和农业发展银行按照分类指导、“一行一策”的原则，深化内部改革。对政策性金融业务，今后将通过实行公开透明的招标制而展开。虽然改革细则尚未可知，但政策性银行实行商业化运行的基本趋势已经确定。
在本次改革尚未全面铺开之时，我们有必要进一步反思政策性银行的历史地位和作用。其中最大的问题，就是要避免政策性金融改革思路走向极端，即从预期亏损、财政补贴为基本思路，一举转化为完全商业化运行、盈利最大化为目标的思路。对此，我们有三方面判断。
一则，政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。根据国际经验来看，政策性银行的商业化、市场化转型，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下，游刃有余地进行资金运用和风险控制。即使是开发银行自身已具有商业化条件，但由于资本市场普遍缺乏风险分散工具，同样会面临巨大的中长期风险。
二则，政策性金融业务全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域，多是市场失灵领域。各国经验表明，采取招标等市场化手段来实现政策性金融目标，通常是基于两种原因，一是超出了政策性银行的业务容纳能力，二是完全市场化运行更有效率。而从国内情况来看，包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入，也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。在此情况下，脱离专门政策性金融机构，全面实行业务市场化是不现实的。
三则，某些领域虽需要、但尚未建立起政策性金融支持，在商业化转型的呼声中容易被忽视。如中小企业、住宅等方面从未建立起有效的政策性金融支持体系，而这是多数国家所不可或缺的。
笔者认为，政策性银行商业化转型是总体趋势，问题在于不能操之过急。根据目前我国的经济社会发展现实，总体上应处于不断强化政策性金融体系的时期。对此，我们认同以条件相对成熟的开发银行作为商业化转型的试点，但在其他领域则要慎之又慎。例如在农业方面应保持甚至扩大非盈利的政策性金融支持，建立包括纯政策性、政策性与商业性结合、纯商业性的立体的金融支持体系。此外，发展支持和约束中小企业和住宅市场的政策性金融机构，也是当前历史阶段所需要的。（作者为中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任）
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