城乡一体化：城乡医疗卫生走向公平

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　成都城乡一体化战略将破除城乡卫生二元体制，统筹城乡卫生事业均衡发展作为解决“三农”问题、统筹城乡发展和促进社会公平的重要途径之一。

　　3年多来,成都已初步形成城乡医疗卫生公共服务公平化格局。农村新型合作医疗已经普遍覆盖农业人口，比卫生部提出的全国普遍覆盖时间提前了6年。全市580多万农民吃药安全有了根本保障，假药劣药基本杜绝，农村虚高药价得到平抑，平均价格下降20%以上，农村居民长期的“看病难、看病贵”问题得到有效缓解。城乡医疗卫生差距不断缩小。成都的实践先后得到卫生部高度评价和国务院副总理吴仪的充分肯定。

　　在城市，由于实施惠民医疗、社区卫生服务中心和低保家庭、农民工“特约门诊”等一系列措施，城市居民尤其是低收入人群，以及农民工群体的医疗也有了更好的保障。2006年，市疾病防控中心、精神卫生中心、紧急救援中心等项目建成，城镇惠民药店、医院、门诊数量扩大到130余家。

　　正是由于城乡一体化战略的实施，成都打破了长期以来农村公共卫生服务严重短缺的局面，建立服务价位低、覆盖面广的基本医疗卫生体系，使农村居民享受医疗卫生的公共服务水平短期内大幅度提高。而城乡一体的卫生事业均衡化发展，反过来又促进和保障了成都城乡一体、统筹推进的城市化之路和谐、健康发展。

　　城乡统筹 让农村卫生的“天平”不再失衡

　　在成都城乡一体化战略的“六句话”中，“以综合配套政策为保障”和“以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点”，均明确要求加强卫生事业，让农民在医疗方面享受到与城市居民同样的待遇。就像一架天平，城乡一体化为原来失衡的农村一端加重砝码，使城乡之间趋于均衡。

　　在推进城乡一体化之前，成都城乡卫生事业跟全国其他城市类似，取得了一定的发展，但仍存在突出的矛盾，其中首要问题就是城乡之间的医疗卫生服务差距不断扩大，优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中，而农村卫生事业发展严重滞后，农村居民“看病难、看病贵”问题难以有效缓解。

　　2003年，在成都开始推进城乡一体化重大战略时，教育、卫生等社会事业一体化工作一并纳入了总体部署，纳入城乡规划，要求抓卫生事业的方式要从过去只注重城市，变为城乡一体、统筹协调，进而全面变革传统的农村卫生工作。

　　2007年1月1日，成都城乡所有市民都被纳入医疗卫生保障体系。成都因此成为全国首个实现医疗卫生保障制度全覆盖的省会城市。

　　成都市同时出台一系列措施改善农村环境卫生。成都农村生活垃圾集中收运处置和运行机制从无到有开始建立。

　　成都城乡一体化逐步形成的城乡公共服务公平化格局，使农村居民普遍从中受益。如果把收入水平差距缩小视为城乡一体化的社会内涵，把产业效率趋于一致视为城乡一体化的经济内涵，那么政府为城乡提供医疗卫生等多方面同质公共服务则是城乡一体化的制度内涵。

　　城乡一体化好比一台加速器，为成都农村卫生事业发展注入强大的马力，强力推动其突破传统发展方式，朝着城乡医疗卫生均衡化方向快速发展，使农民群体在较短的时间内得到相对公平的公共医疗卫生服务。

　　一、城乡一体 改革农村医药卫生管理体制

　　在成都城乡一体化总体战略下，按照“统筹规划、因地制宜，增加投入、健全体系，改革机制、整合资源，城乡兼顾，重在农村”的思路，成都建立起了覆盖城乡的应急指挥体系、疾病预防控制体系，完善了卫生执法监督体系等公共卫生体系建设，并且把农村作为医疗卫生城乡兼顾的重点进行倾斜。

　　城乡一体化的实施最直接的效应就是改变了政府在农村医疗卫生管理的体制机制。结合撤乡并镇、财政改革，成都理顺卫生行政管理体制实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。

　　成都乡村卫生机构一体化管理大力实施。不同于其他地方全面实施卫生院改制“一刀切”的办法，成都乡镇卫生院改革实施的是“两条腿走路”：一是建立“公立卫生院”。建制乡镇卫生院划归县级政府统一管理，改变过去在乡镇财政“分灶吃饭”体制下乡镇卫生院疲于创收，“向钱看”的经营性，突出乡镇卫生院的“公立”特性，再造其管理体制和运行机制。二是推进了非建制乡(镇)卫生院改革，进行改制，搞活。

　　此外，成都对村卫生站进行统一管理，提高村卫生站服务能力。

　　成都全面实施了农村药品流通和监管体制改革。2003年起成都市推行农村药品监督供应网络和药品价格统一控制网络(简称“两网”)。目前,全市14个区(市)县300多家乡镇卫生院和3000多家村卫生站全部进入药品集中配送网，供应网覆盖面100%。零售药品加价全部控制在30%以内。低价格的安全药品供应网络让农民得到更多保障，有效遏制了农村长期存在的假劣药品横行和药价虚高的问题。城乡医药服务差别大大缩小。成都因此得到了全国整规办、国家发改委、卫生部等国家有关部门的高度评价。

　　二、统筹兼顾 促使城乡卫生资源配置优化调整

　　卫生二元体制很大程度上表现为卫生资源分配不均匀，尤其是优良资源和城乡卫生资源分布不均。使农村人口与城市人口共享资源分配和社保、医疗、教育等国民待遇，是城乡一体化的着眼点，也是城乡一体化推进过程中的本质特征之一。成都推进城乡一体化首先从卫生资源配置上动大手术，破除卫生二元体制。

　　城乡卫生资源配置的典型措施就是乡镇卫生院和村卫生站的“再造”。作为农村卫生三级网络的中枢，成都市绝大多数乡镇卫生院都面临着工作用房破旧狭小、设备简陋老化、人才匮乏的问题，无法满足农民群众看病的基本需要，“小病没人去，大病看不了”。

　　成都加大政府投入进行建制镇公立卫生院标准化建设。截至2006年12月25日，全市224个乡镇公立卫生院标准化建设项目，已开工的185个，全面完工77个，主体完工105个。新建成的乡镇卫生院设有内科、外科和产科门诊，计划生育室、急诊室和相对独立的诊治传染病科室，以及中西药房；至少配备有B超、X光机、心电图仪、心电监护仪、生化仪、多功能病床以及救护车辆等7项硬件设备。乡镇卫生院设备水平已接近或者超过城市社区医院的水平。同时，村卫生站和新型农民集中居住区的卫生服务点也得到改造和建设。农村卫生服务能力大幅度提高，农民“看病难”开始得到有效缓解。

　　三、城乡统筹 政府投入健全农村医疗保障

　　实施城乡一体化之后，成都加大政府投入作为新型农村合作医疗的资金支持，建立起全新的农村村民健康保障机制，农民生病住院的保障待遇大幅度接近城镇居民。农村居民参加合作医疗的比例已经高于城镇职工参加医疗保险的比例。

　　2004年，在都江堰等地成功试点的基础上，成都市市级财政投入1861.8万元，在全国率先全面实施新型农村合作医疗制度。按照卫生部部长高强给出的时间表，到2010年，中国农村将普遍实行新型农村合作医疗制度，覆盖约7亿人。而成都市比“全国时间”提前了6年。

　　截至2006年9月30日，成都市新型农村合作医疗覆盖农业人口586.17万人，农民实际参合人数为543.18万人，参合率提高到92.67%。

　　农民现在每年只需交10元钱(各级政府补助40元)，是城镇职工缴费额的1/26，就能享受到与市民大致一样的报销补偿比例(在部分区县乡镇卫生院就医)。农民“看病贵”得到有效缓解。

　　一系列城乡居民一视同仁的健康保障机制也开始逐步建立。成都于2005年9月1日正式启动中小学生、婴幼儿住院医疗互助金工作，农民的娃娃生病住院和城市居民的娃娃享受同样的报销待遇。成都因此成为继北京、上海后第三个实行中小学生、婴幼儿住院医疗互助金制度的城市。

　　在成都推进城乡一体化战略下，成都的卫生向农村倾斜，还推出了一系列特色化的公共服务，以使农村居民最大程度地受益。

　　成都鼓励农村计划生育家庭符合条件的孕妇到医院生产，给予奖励扶持，仅2006年一年就有3万名农村产妇得到奖励，3万名育龄待孕妇女免费获得叶酸片。2006年底，农村孕产妇住院分娩率提高到99.6%，农村新生儿疾病筛查率提高到69.9%。

　　根据乡村发展的特殊性，成都市还提供了一批具有乡村特色的公共服务，其中包括：为了防止群体性中毒事件，为具有一定规模的农家宴提供免费消毒灭菌服务；部分区(市)县为乡村居民定期提供免费体检等等。大量的工作细节以农民为本来操作。

　　四、以城促乡 农村医疗水平迅速提高

　　在成都城乡一体化的总体战略推进下，城市医疗卫生支援农村的长效机制全面建立完善；农村卫生人才培养和信息化建设大力推进，农村医疗卫生服务水平及管理效率得到迅速提高。

　　从2004年开始，成都推行了城市支援农村卫生“七个一工程”，严格执行城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务1年的制度，已先后派出下乡医疗服务队607支，医务人员4039人次，赠送医疗设备、汽车等687台(件)。从2006年开始，成都市中心城区的7家市级综合医院分别对14个郊区(市)县进行对口帮扶。农民在当地卫生院就可以享受城市里大医院的医生的服务。乡镇公立卫生院的管理方式、管理理念和技术水平在城市医院送人才、送技术、送管理、送设备的支持下得到提高。

　　2005年以来，成都对全市建制乡镇卫生院院长、传染病主检医师、急诊急救医师和3018个村卫生站医生进行了传染病和急救急诊知识的培训。从2006年开始，成都又启动农村卫生技术人员的学历教育和非学历教育，计划到2008年，继续医学教育在农村初步形成网络。

　　五、“三个集中”促进农村环境卫生改变

　　成都市在推进城乡一体化过程中实施了“三个集中”，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。“集中”有利于控制和减少污染，从而极大地改善了农村环境卫生。

　　农民向城镇集中的同时，原先农村废弃物污染问题随之得到解决，农民新居工程全部按照城市标准修建排污设施，卫生设施一应俱全。在纯农地区的农民集中居住点配套建养殖场所，集中饲养家畜、家禽，真正做到人畜分离，避免了传染病的孳生。从2006年开始，成都市开展了农村生活垃圾集中收运处置。目前已经完成了优先发展重点镇、农民集中居住点等46个乡镇的垃圾集中收运处置。

　　“工业向集中发展区集中”和“土地向规模经营集中”则大大减少了先前“村村点火、户户冒烟”式的工业分散布局的各种污染；农用地集中起来进行规模化种植，现代生态农业技术水平不断提高，大大降低了过量使用化肥、农药、粪便等单家独户难以避免的农村土地面源污染，从而保护了农村的生态环境，有利于可持续发展和资源的永续利用。

　　成都推进的城乡一体化不仅提高了农民的健康水平，同时也提高了农民的环境卫生意识。正如法国学者乔治·维加莱罗在其关于身体卫生史的著作中说，清洁的历史是文明发展过程的一面镜子。城乡一体化改变了农村的生产和生活方式，农民的清洁卫生习惯跟着改变。

　　医疗公平保障城乡一体化的“健康”

　　如果说城乡一体化一系列配套政策的出台是政府为了缩小城乡差距，从根本上解决“三农”问题，以行政权力强力推动的产物，那么，让农村、农民享受到城乡和谐带来的实惠和文明,无疑是一种内在的动力，推动着城乡一体化沿着健康的道路不断迈进。

　　成都城乡一体化的本质是高质量的城市化。它不是传统的以城市利益为主体、较少考虑农村甚至以牺牲农村为代价的城市化，而是统筹考虑城市与农村发展的需要、优势互补、协调发展、谋求城市与乡村共赢的新型城市化之路。

　　一、城乡同享医疗公平服务 夯实城乡一体化的基础

　　城乡兼顾、重在农村的公平化医疗使农村医疗卫生事业在短时间内快速发展，促进和带动了城乡统筹各项事业的发展。公平化医疗使成都减少了可能出现的大量因病致贫的农民，并消除了可能由此带来的隐患。据成都市民政部门2003年的统计，全市农村贫、特困人口113000人，其中因病致贫占75%~80%。如果这一状况继续蔓延，成都城乡一体化的民心基础将难以稳固。而成都所推行的公平化医疗受到了农民群众的广泛欢迎。让农村居民共享城市化带来的文明和成果，正是城乡一体化的内涵和真谛所在。公平化医疗体现了城乡一体化的本质，是推进城乡一体化的重要载体。

　　二、医疗公平推动城市化进程加快

　　过去农民没有医疗保障，因为可能发生的支出预期，农民与土地更紧地“绑”在一起。公平医疗增强了农民对未来健康风险的承受能力，一定程度上解除了农民的后顾之忧，为农民离土离乡、向城镇集中提供了必要的保障，从而有利于城乡生产要素的流动和聚集。

　　医疗公平一方面为农民提供了基本的医疗卫生保障，同时促使政府在农村方面的公共服务得到弥补和加强；另一方面也为农民向城镇集中创造了条件，客观上起到了推动城市化进程加快的作用。

　　三、公平医疗提高城乡一体化质量

　　城乡一体化就是城乡一体、统筹推进的城市化，当然包括广大乡村在内。提高城市化水平，不单在于提高比例，关键在于不断提高质量。以前的农村卫生工作的过分薄弱，是由于自觉或不自觉地在工作的指导思想、体制机制和方式方法上，人为地把城乡对立、分割开来。推进城乡一体化是全面的调整，调整的质量如何，城乡居民尤其是农民的医疗卫生保障如何，毫无疑问是关键指标。

　　城市居民和农村居民就健康而言还有唇齿相依的关系，互相影响。当农村居民健康水平普遍提高时，有利于城市全体居民的健康安全。以人为本，正是城乡一体化的生命力所在。

　　结语：中共中央总书记胡锦涛2006年10月23日在中共中央政治局集体学习时指出：“要着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，着力解决群众看病难看病贵问题，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间医疗卫生服务差距，加快完善有利于人民群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗卫生制度体系，不断提高医疗卫生服务的水平和质量。”

　　成都城乡一体化突破城乡二元结构，不只注重缩小城乡居民收入的差距，同时也非常注重缩小城乡公共服务的差距。成都市城乡一体化发展极具进步性的表现之一就在于为广大乡村提供了近乎全面的公共服务，尤其是医疗卫生等社会事业，包括乡镇公立卫生院的标准化建设、合作医疗等等，虽然目前一部分公共服务水平还相对低于城市，但是这种差距正在缩小。

　　通过推动城乡医疗均衡发展，从过去只关注“城里人享有卫生保健服务”到力争实现“人人享有基本卫生保健服务”的公平化格局，成都迈出了关键而成功的一步。成都统筹城乡有效缓解群众看病难看病贵问题的实践，丰富了城市化的内涵。(执笔人：成都商报记者张元龙)