律师参与信访依法化解难题(图)

　　律师参与信访依法化解难题吴刚 本报记者 张有义

　　2007年3月27日，第六次全国信访工作会议召开，会议上国务院领导提出了四点要求，其中第二点说到：信访工作要“依法”，就是信访工作要依法办事。要引导群众合理的诉求通过法律的渠道来解决。各地和各部门对群众反映的问题要按照法律和政策办事。

　　然而，如何让信访干部做到依法办事，尤其让百姓清楚信访部门在依法办事，在这个问题上似乎总有一层窗户纸。

　　其实，早在2004年，司法部和国家信访局就找到了一个“捅破”这层窗户纸的渠道———律师参与。

　　至今，这个渠道已经被开发了两年多，律师参与信访的方式到底取得了怎样的成效？在第六次全国信访工作会议之后，这成为各路媒体探寻的焦点。

　　难题因律师参与而化解

　　“像老曾这样，因为不懂法无谓上访的事件，在整个上访事件中占有一定比例。但是这类人在信访工作中最让人头疼，他们很极端，因为不懂法，他们不相信有关政府部门给出的解释。”

　　60多岁的曾定文是江苏省的一位农民，四年来，他从县到市，从市到省，从省到北京，周折数十趟上访，只为了一件事：儿子出了车祸还是被人故意陷害致死？

　　最近，他给本报记者打来电话说：“我的事终于彻底弄清了，孩子确实死于车祸。”

　　曾定文特意将“彻底”两个字加了重音。

　　2003年下半年，他的儿子曾献礼和朋友刘某合作搞运输。一次途经安徽，因为疲劳驾驶酿出车祸，不幸身亡。后来法院综合案情后判决：被告人不构成交通肇事罪，只承担部分经济赔偿责任。

　　这让曾定文有些不明白，他认为：

　　其一，拿刀杀人和用车撞死人是一个道理，只是工具不同，但是法院不仅没有判对方死刑，却判决了无罪。杀人偿命，欠债还钱，天经地义，法院肯定有问题；

　　其二，儿子的死还有一种可能，就是被刘某故意陷害致死，原因是刘某想独吞合伙的收入。但是，有关部门没有调查核实事实真相，导致刘某逍遥法外。

　　在旁人看来有些“荒唐”的推理，却成为曾定文夜不能寝的心结。随后，曾定文找到有关信访部门，在阐述完自己的推理后，他得到的是一句生硬的答复：你回家好好读读法律！

　　这句话不仅没有让曾定文打退堂鼓，反而更增加了他心中的不满。那时他想：我就不信没有说理的地方！

　　曾定文卖掉了家中最值钱的拖拉机，又向亲戚借了几千元钱后，开始了他的上访之路。但结果却是到处碰壁，甚至被有关部门拒之门外。

　　几年来最热情的一次接待，让曾定文一开始心里就有些暖意。这一天下着雨，他再次来到安徽省的有关部门，一位律师接待了他。律师告诉他：“我是受有关部门委托，为你提供法律解答和咨询。”

　　曾定文说：“这些年来，这位律师是第一个认真听完我的话的人。中午他还请我吃了饭。”律师最后告诉曾定文：三天后再来。三天内，这位律师通过一定途径，详细了解了曾定文所讲述的案件。之后，他用了三个多小时给曾定文分析这件事：什么是故意杀人罪，什么是交通肇事罪，刘某不可能陷害曾献礼的原因……

　　现在，曾定文很后悔：自己这些年背负了这多的债务的原因是自己不懂法。

　　安徽省一位信访干部说：“像老曾这样，因为不懂法无谓上访的事件，在整个上访事件中占有一定比例。但是这类人在信访工作中最让人头疼，他们很极端，因为不懂法，他们不相信有关政府部门给出的解释。”

　　曾经多次参与信访工作的北京恒德律师事务所律师薛起堂说：“一些涉法涉诉的上访户，除了不懂法之外，还有很多心存侥幸，不依法、不信法。”

　　2003年，北京奥运场馆建设的前期拆迁工作进入关键阶段。当时洼里乡(现改名为奥运村乡)关西庄村其他的村民都已经全部搬走，只有李某一户因对房屋评估价格不满仍不肯搬。拆迁工作组上门谈了多次，均没有效果。

　　一天，薛律师和另外一名同事冒着凛冽的寒风来到李某家。进屋后，两位律师和老李讲拆迁的有关法理，告诉他根据他的房屋面积、区位价格到最后核算的价格，完全符合规定。当时政府为了鼓励村民搬迁，还有一些奖励措施。按照法律规定，院子面积和临时搭建的违章建筑都不能算拆迁的房屋面积。为此，他和拆迁工作组的差距在30多万元。

　　半个小时过去了，老李依然听不进去，突然他从抽屉里拿出一把尖刀，说：“你们讲法没有用，钱达不到我的要求，我是不会走的，再逼我，我就死给你们看！”随后，他拿出一封遗书，遗书是一页信纸，写着由于政府不按要求补偿，因此他自杀。

　　待老李平静后，律师告诉他，按照法律规定，如果他再不搬家，政府的房屋管理部门会下达裁决，裁决不执行后政府会申请法院强制拆迁。到时候，他不但得不到他所要求的钱，政府承诺提前搬迁的优惠款10多万元他也得不着。说到这里，老李沉默了许久。

　　第二天，老李主动找到村委会和乡政府的拆迁工作组，同意搬迁，并签订了拆迁协议。

　　薛起堂律师告诉记者，从2002年年底开始，北京市恒德律师事务所的律师们按照北京市、区两级司法局的要求，介入北京奥运村的拆迁事务，充当“和事佬”，为拆迁居民免费提供法律咨询，帮助解决家庭矛盾、调解邻里纠纷，协调政府与基层群众的关系，特别是在协助政府土地征用、奥运拆迁等关系国家和群众切身利益的事件中利用法律妥善协调，保证各方利益，化解了基层社会矛盾，确保了奥运村拆迁的顺利进行。

　　为了更好地帮助政府处理好拆迁工作，该所成立了由副主任、合伙人李威为首的律师团，常驻洼里乡，并专门设立了“法律服务工作站”，24小时接待群众的拆迁咨询。当时，北京朝阳区公安、规划、拆迁部门和司法行政部门联合律师8次在乡政府及各村、重要的街道举行了大型的拆迁法律咨询活动，参加人数上千人次。

　　记者在北京市朝阳区司法局的一份资料看到，近年来，该局组织顾问团律师共参加区领导信访接待203次，协助区领导接待群众1738批次8101人，其中集体上访就有253批次。律师们按照司法局和信访办提出的具体工作要求，对必须通过法律手段解决的问题，引导群众通过诉讼程序加以解决，并指出解决的方法，从而使群众明确解决问题的途径，避免了盲目重复上访。对其中生活困难，符合法律援助条件的来访群众，顾问律师还介绍到区法律援助中心，办理法律援助手续，无偿为其打“官司”，讨“公道”。

　　2005年8月，朝阳区原大屯乡信访人，组织了近140人的信访队伍违规集体上访。顾问团成员———中瑞律师事务所杨宝东律师，对信访群众提出的：原集体资产诉讼主体问题，建议由大屯街道办事处承担，上访群众可以通过诉讼途径解决。区领导采纳了律师的意见，区农委根据协调会精神，向信访群众做了书面答复，信访群众对此十分满意，纷纷放弃了上访，一场违规集体上访被平息了。

　　在信访接待中，律师积极为朝阳区领导决策提供法律建议。一方面，为依法解决矛盾纠纷提供法律服务；另一方面，为上访群众提供法律帮助，使该区信访接待工作做到双方满意。一位参加信访工作的区领导说：“信访接待的时候，有律师坐在身边，我们心里踏实。”

　　律师参与信访成为趋势

　　律师通过对上访群众进行法律引导，把属于法律程序解决的信访问题引入法律程序，或进行诉讼外自行和解。对符合法定条件的上访人，及时提供法律援助，帮助上访群众维护合法权益

　　在全国，律师参与信访正在成为信访大局中不可或缺的一项内容，越来越受到各级机关的重视和欢迎。

　　律师通过对上访群众进行法律引导，把属于法律程序解决的信访问题引入法律程序，或进行诉讼外自行和解。对符合法定条件的上访人，及时提供法律援助，帮助上访群众维护合法权益。对事实清楚、适用法律正确，因上访群众对法律和政策理解存在误区，或感情上难以接受而引发的上访案件，律师则做好说服教育和疏导工作。

　　据公开资料显示：

　　在河北，近年来，上访人员反映的问题80%以上涉法涉诉。为充分发挥律师法律知识丰富的特长，该省积极组织律师参与信访工作，帮助有关部门处理涉法信访问题，共有2000余名律师进驻省信访局和各市、县(市、区)信访局参与接待涉法信访。初步统计，全省律师就参与解决涉法信访案件6200件，解答法律咨询31980多人次，提供法律援助1600多件。

　　仅秦皇岛、唐山、张家口、邯郸、邢台5个市律师就接待上访群众5490人次，参与处理涉法涉诉上访案件1741件，化解不稳定事件379起，有43.2%的上访群众表示不再上访，有37%的信访案件转入法律程序。

　　在重庆，自2005年6月1日重庆律师参与全市各级党委政府涉法信访接待工作以来，仅在市信访办就接待并为5400余人次的来访群众提供了法律咨询或法律援助，处理各类涉法案件1759件。重庆市信访办钟处长说，通过律师工作化解平息的信访占市信访办信访总量的10%，引入司法程序或仲裁、行政复议等正常渠道依法解决的占20%。

　　在2003年就组织律师参与信访接待的万州区，有57名万州区律师义务参与接待群众来访413件次、1115人次，占信访群众到区政府来访总量的5%，将上访问题引入诉讼程序的有287件次，占律师接待总量的69.55%，通过律师信访接待窗口为久拖不决而长期上访的群众提供法律援助47件次，使一部分上访老户息访息诉，收到了息访息诉的良好效果。

　　在安徽，近年来，该省各级司法行政机关与信访部门建立了多种形式的律师参与信访接待机制，组织律师积极参与信访接待，已有1000多名律师能每年参与信访接待一两次。据统计，目前，安徽参与信访工作的律师事务所达到了300多家，参与接待的律师2000多人次，向有关部门和信访人提供法律意见或建议5000多件，解决涉法信访案件近千件。

　　根据湖北山河律师事务所办公室主任徐绪柏多年来的跟踪调查发现，目前全国律师参与信访的主要形式有以下几种：

　　———坐堂接访式，即每周固定几天时间，由参与信访的律师轮流到信访部门接待上访人员。

　　———陪同下访式，即在各级党政领导公开接访和下基层接访时，由当地司法局选派律师陪同，为领导解决涉法信访案件提供法律依据。

　　———疑难会诊式，即对涉法涉诉疑难案件和群体性、集团性、敏感性的信访案件，请参与接访的律师采取集体讨论研究的办法，提出解决方案。

　　律师参与信访作用及原因透析

　　律师介入信访接待，积极参与信访，能够最大限度地发挥专业优势，向信访人宣传国家有关法律、法规，把政府的声音用专业的语言传达给信访群众，把群众的呼声和要求反馈给政府，既能为政府解忧，也能为群众解难

　　据了解，律师参与信访的范围正在从征地及房屋拆迁等事件，逐步扩展到劳动争议、企业改制、环境保护、买卖合同纠纷、行政执法、拖欠工程款、相邻关系、家庭婚姻等。

　　信访工作是党和政府政治工作和群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也历来是各级政府一项重要而又十分棘手的工作。随着经济体制改革和其他各项改革的深入，经济结构调整力度将进一步加大，经济社会生活中将会出现多种不可遇见的新矛盾和新问题，并且会出现大量的涉法类信访事项。

　　湖北山河律师事务所办公室主任徐绪柏认为，律师介入信访接待，积极参与信访，能够最大限度地发挥专业优势，向信访人宣传国家有关法律、法规，把政府的声音用专业的语言传达给信访群众，把群众的呼声和要求反馈给政府，既能为政府解忧，也能为群众解难，能真正发挥桥梁和纽带的作用，对政府信访工作取到积极的促进作用。

　　吴朝华律师根据自己多年来参与信访的经验分析，信访工作面对的经常是一些对政策和法律一知半解的群众，而随着新的法律法规的不断出台，信访部门的工作人员对国家的法律、法规了解有很大的局限性，解答涉法问题很吃力，而律师的介入使许多问题简单化了，比较容易处理。这样，在接待上访群众时，由政府信访工作人员解答政策方面的问题，改为由律师解答涉法方面的问题，这既提高了政府信访工作的效率，使信访工作中大部分涉法问题得以及时解决，避免了重复上访；同时律师通过参与信访接待，既可以设身处地向群众宣讲法律，指导群众通过法律渠道解决矛盾纠纷，又可以将一些重要信息及时向政府信访部门报告，为信访部门掌握工作的主动权，及时解决信访中的热点、难点问题提出相关的司法建议，促进了信访部门依法行政的能力。律师参与信访工作使政府信访工作人员不仅增长了法律知识，还让他们学会更多地使用法律手段解决难题。

　　从另外一个角度上讲，目前有不少群众有着畏法、避法的心理。本来很多问题通过司法途径就可以解决，甚至只有通过司法途径才能解决的，但他们宁愿上访，也不愿寻求有效的法律救济途径解决问题，其中一个瓶颈就是他们不知道通过司法途径就可以解决。律师参与信访工作，积极协助信访部门调解处理一些矛盾纠纷案件，从法律的角度对事件的利害关系进行分析，使当事人打消进一步采取过激行动的打算，同时对无理上访户、缠访户做好息诉息访工作；并且为符合条件的有特殊困难的来访群众提供法律援助。这样就能分流相当一部分涉及法律方面的纠纷，缓解上访人员和政府的对立情绪，防止过激行为，减轻政府的压力，对维护国家的政治安定和社会稳定起到了促进作用。

　　在谈到上访百姓为什么比较愿意接受律师时，薛起堂根据自己参与奥运场馆前期拆迁工作的经验说：“参与信访工作的律师，既不是信访群众，也不是信访干部，具有相对独立性，不偏不倚，中立于信访群众和信访干部之间。这种中立性使他们处理信访案件时没有顾虑，更公正，在信访群众和信访干部中赢得了较高的可信度。”

　　“另外，参与信访工作的律师，从事专门的职业，受过专门训练或正规化教育，比较系统地掌握法律知识，具有丰富的司法实践经验，在信访群众和信访干部的眼中，参与信访工作的律师有着很高的权威性，律师对案件的分析意见更容易被信访部门采纳，被上访群众所接受。”

　　虽然，律师参与信访正在发挥着越来越大的作用，但是因为体制和其他原因所限，也存在着很多困惑。

　　目前在大多数地区，律师参与信访工作没有专项编制、缺少工作经费、没有规范的制度限制。在律师的来源和管理上，缺乏统一和规范，有的地区则是由本级司法行政机关负责调度指挥，有的地区是由法律援助中心人员承担此项工作，有的地区则是律师事务所的律师轮流参与。这种体制不顺，给组织管理者造成被动和困惑。律师参与信访工作是一项长效的系统工程，必须有相应的体制作保障。

　　经费短缺也影响了接访效率和质量。目前全国绝大多数地区的律师事务所属于合伙制或合作制律师事务所，一切活动费用全靠律师个人向当事人提供法律服务所得，而律师参与信访工作所产生的费用、应得到的报酬，多数地区未能落实，同级财政更未拨付必要的工作经费，这种“无米之炊”的现状，影响了律师参与信访工作的积极性和质量。徐绪柏说，就现实情况而言，律师参与信访工作仍是一种新生事物，需要各级司法行政机关在实践中不断探索和总结，逐步走出一条具有本地特色的律师参与信访工作之路。