文/图本报记者丁国锋
已经侵入高速公路上空的广告牌在沪宁高速公路江苏段随处可见
4月2日，江苏省无锡市高新区人民法院对一起因广告公司不服行政处罚而将无锡新区管委会告上法庭的行政案件作出了一审判决，法院维持了限期自拆的行政处罚决定书。
2006年12月8日，无锡新区管委会作出了行政处罚决定书，认定江苏柏圣广告传播有限公司(下称柏圣公司)在沪宁高速公路建设的两块户外广告牌的临时工程规划许可证到期后未及时拆除，违反了城市规划法和无锡市城市规划条例的有关规定，限柏圣公司十五天内自行拆除。
柏圣公司对此不服向法院提起诉讼，请求法院撤销行政处罚决定书并确认广告牌为合法建筑。法院在审理后认为，要求拆除超过有效使用期限的广告牌并无不当，且新区管委会在作出相关行政处罚决定时认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，据此依法维持了限期自拆广告牌的行政处罚决定书。
就在无锡柏圣广告公司因“高炮”广告牌限期自拆一事而将无锡新区管委会告上法庭之时，4月1日，北京市开始了机场高速公路非法广告牌的强拆行动，超过80%的户外广告设施因违反北京市相关规划，被列入强拆范围。时间再稍稍向前推，2006年9月，大连市政府一纸通告强拆所有户外广告牌。此举曾引发广告业界和媒体的广泛关注，不少声音对大连市政府“一刀切”式的整治提出了质疑。
这些在高速公路沿线设立“高炮”、“擎天柱”的广告商和当地政府究竟为何屡屡发生矛盾？记者在深入采访无锡柏圣公司与无锡新区管委会的行政案件时发现，问题远远不止于案件本身。
暴利催生密集“高炮”广告
高速公路沿线的大型户外广告(俗称“高炮”、“擎天柱”)，以及与此相似的在城市腹地的霓虹灯、电子显示屏等户外广告，已成为广告传媒经营公司重要的发展阵地，在品牌的传播力和效果上也得到了公认。
正是“高炮”广告的巨大广告效应，要是想在其间拥有一席之地，广告主(即要做广告的产品企业)就要投入比其他形式的广告更多的资金。据了解，建设一个普通的“高炮”广告所花费的金额大约不超过10万元，但发布一年的广告费用，在沪宁沿线至少需要50至80万元，有些重要地段甚至超过百万元。而广告主通常要租用几个甚至十几个，才能达到预期广告效应，由此，在高速公路沿线修建广告设施，赚取巨额的广告牌租用收入，已经成为广告公司经营发展的重要部分。
如今，只要你驱车行驶在沪宁高速公路江苏段，沿线密布的各种“高炮”广告，已经成为你不得不接受的“视觉污染”。记者在沪宁高速苏州新区互通枢纽行驶时发现，仅方圆不到1公里的区域内，就竖立着各种造型的“高炮”广告53个，而整个沪宁高速270多公里沿线，各种广告建筑设施已近二千个，且不断有新的广告牌正处于施工建设中。
有几个经过了规划审批
那么，这种在高速公路上设置广告牌的行为，目前是怎么审批管理的呢？
记者来到无锡新区管委会，该区规划建设环保局的一位负责人在接受记者采访时表示：“高速公路的高炮广告牌属于临时建筑设施。按照规划法的要求，若要进行建设，应当经建设规划主管部门审批。”
该负责人透露：“由于得到正式的规划认可有许多条件，比如，广告企业设置广告牌的是否和城市的整体建设规划相符，其所用于建设的土地租用协议是否合法有效，同时还面临着布点、间距是否合理的问题。所以目前有完整合法手续的高炮广告建筑很少。事实上超过80%的高速公路沿线广告设施并没有到规划局进行审批备案。”
据了解，即便是通过了审批，按照规划法的相关规定，广告牌这种临时建筑物也有有效使用年限的规定，《无锡市城市规划条例实施办法》对此规定了2年的使用期限，且确需延长的只能申请办理一次延期手续。
为了规避正式的法律审批手续，相当一部分的广告公司选择了“绕行”规划局的做法。而一旦基于城市规划建设的需要，要对这些“黑户口”广告牌进行清理时，广告公司不能获得补偿。大量的纠纷和矛盾也由此而来。
江苏省靖江市大方实业公司老板方骥宏，正是通过绕行交通部门、规划部门而建起“高炮”广告牌的。
2003年，他与某村村委会签订了租用土地建设广告牌的合同。方骥宏告诉记者，沪宁高速公路旁的不少户外广告牌都地处农村，而当时在农村地区竖立户外广告牌尚无明确的法律依据，故而大多数都未经过审批，基本上是和广告牌所管辖的村镇建设办签订协议。现在要整治了，方骥宏觉得至少要对自己的建设成本和部分预期收益给予补偿。
而规划部门的负责人则认为：“方骥宏连用地手续都不合法，怎么可能得到正式的规划认可呢？”
记者在采访中了解到，无锡新区去年年底开始清理沪宁高速新区段广告设施，被纳入“违建”的户外广告牌共有10个，涉及5家广告公司，而这10个中有6个被有关部门认定为“无规划手续”，4个则是“已过规划期”，属于“无条件拆除”行列。
多头管理导致无序管理
据记者了解，对广告公司设立广告牌和发布广告的经营行为，目前在不同地方有着不同的地方性法规或城市管理条例进行管理，但大体上都涉及建设、规划、工商、城管及交通等部门。广告管理陷入了多头管理的困局。
江苏省苏州市是较早由城管部门统一管理市区范围广告牌的城市，2002年就依据该市出台的城市管理条例，对建筑物衍生的各种广告设施进行了全面清理，随后该市有关部门进行了广告发布位置的市场拍卖，虽然也一度遭到很多非议，但大体还算平静。
江苏省交通厅2002年颁布的《江苏省高速公路条例》规定：除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在本条例施行之日起二年内予以拆除。该条例规定的高速公路建筑控制区范围为：高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米。
据了解，2005年8月，就在江苏省主办第十届全国运动会之前，为了净化高速公路沿线景观，消除广告乱设带来的安全隐患，江苏省交通厅、工商局、建设厅、国土资源厅、公安厅联合展开高速沿线户外广告专项整治行动。明确除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路两侧隔离栅100米范围内设置广告牌，对沿线的户外广告，凡违反《江苏省高速公路条例》规定，在建筑控制区内设置的，未经县级以上规划、国土部门办理相关批准手续设置的，未领取《户外广告登记证》的，均要求在当年9月25日前自行拆除。
“实际上，最后实施中情况并不理想，因为大部分广告公司都是有来头的，最后只清理了其中的一小部分。”一位广告公司负责人对记者透露，“而且，在100米控制区之外，照样可以想办法建起来。”
无锡市工商局商标广告处的华英杰说：“按照规定，对广告发布的内容，工商部门仍然可以进行管理，但由于大量的“高炮”广告牌设立本身是非法的，也没有地方规划部门审批，工商部门基本上无法落实管理责任。”
无锡新区法院行政庭长宋豪钊在接受记者采访时坦言：“广告牌的设立，目前在国内还没有统一的立法，对设置条件、建设标准、发布广告管理和处罚依据均无全面的规范，审理此类案件往往面临着诸多问题和压力。”
南京师范大学法学院教授李力认为：“高速公路广告牌的问题，关系到规划、建设、工商等部门的行业管理和广告业有序健康发展。由于广告法是1994年颁布的，相关规定早已落后于广告行业发展的实际情况，各个地方后续出台的法规和城市管理条例，尚没有一个完整的上位法进行统一规范，这对广告行业健康有序发展是不利的，应当尽快修订《广告法》。”李力教授还认为：“目前对大型户外广告设施没有统一科学的建设标准，一旦年久失修或遭遇台风，将会对公路行车安全造成威胁。有关部门应尽快加以重视。”
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