一道围墙与一起尴尬的行政诉讼
本报记者 张有义
一道围墙横在刘运江等人的店铺前 张有义 摄
在湖北省随州市的舜井大道上，有一处长约60米的白色围墙。围墙不仅大煞了这里春意正浓的风景，也使得几处本该生意兴隆的商铺或门庭冷落或人去楼空。
还在营业的店铺的几个伙计无所事事，有的蹲在台阶上呆呆地望着过往的行人，有的干脆支好桌子打起麻将。伙计们虽然百无聊赖，老板们却在苦苦支撑，但他们都相信，这围墙早晚会被拆掉，生意早晚会红火。
刘运江、罗金成、夏洪中三人便是这里的主要老板，3月26日，三人接到了随州市中级人民法院的一份终审判决书。
看着判决书，三人不知是喜是悲：这场旷日持久的行政诉讼是赢了还是输了呢？
围墙的背后，不仅是当事者们一段辛酸的经历，也有一场行政诉讼留给人们的深刻思考。
期 盼
被围墙包围着的那些店铺的房产，本来属于随州市第三建筑公司。
2004年11月29日，随州市三建被该市曾都区法院裁定宣告破产还债。“三建破产了，我们租赁的店铺会怎样？”刘运江等几个人开始为自己的生意想起出路。
三建破产清算组成立后，为了维持社会稳定，尽快安置原有职工，随州市政府下达了第30号文件，文件明确：“破产企业资产不足以支付职工安置兑现款项的，土地出让金除交国家、省15%外，85%先征后返。”
据随州市一位主管领导介绍，所谓“先征”是指，因为三建公司原来所占用地属于划拨性质，所以必须由国土资源局代表国家作为出让人将该土地归为国有；而“后返”的含义则是，将出让土地使用权所得的本应属于国家的出让金部分拨付给破产企业，用于安置职工。
土地的出让性质被确定后，按照相关法律规定，随州市国土资源局同意将原属于三建公司的舜井大道271号等三块土地挂牌交易。国土局下属的土地交易中心遂在《随州日报》上刊登了挂牌公告。
看到自己店铺所在的土地，即舜井大道271号也在被挂牌拍卖范围，刘运江等三人便动了心。经过一番紧张的筹措后，按照公告要求的最后期限，2006年2月22日17时前，三人将535万元人民币存入指定账户(按照公告要求，竞买资金不低于532.8万元)。
三人终于松了一口气，他们幻想着土地到手后自己的生意应该如何做大做强。但是，很快，所发生的一系列事件让他们想不到也想不通。
争 取
在刘运江等三人参与竞买的同时，随州市宏厦房地产开发有限公司也正在积极准备。
在公告规定的最后期限过后，刘运江他们兴奋地来到土地交易中心，要求将竞买土地确权给他们。他们告诉土地交易中心的负责人，宏厦公司没有在指定时间将规定款项存入账户，按照挂牌拍卖公告规定，他们三人成为了唯一的竞买人。
但此时，被指定账户的信用社已经下班，无法查知相关信息。土地交易中心的负责人告诉他们，第二天核实相关情况后，再作决定。
争论过程中，一群人堵住了土地交易中心负责人的办公室，与刘运江联合参加竞买的罗金成遭人殴打导致轻微伤害。
在三人人身安全遭到威胁的情况下，他们仍然坚持要求签署确认书。但最终没被满足要求，三人离开交易中心时，罗再次被殴打。
三人考虑到可能会有更为复杂的情况发生，当天晚上躲到了距离随州市区15公里的一个村庄住下。
2006年2月23日上午9点，土地交易中心以刘运江等三人无故未到场参加竞买为由，对三人做了弃权处理。同时，交易中心以主持人身份与宏厦公司签署了《国有土地使用权挂牌成交确认书》。
据刘运江称，当天上午9点左右他带律师赶到了交易中心，因为发现昨天殴打罗金成的20多人仍在交易中心门外，没敢下车，律师自己前往交涉。
当得知土地交易中心已经将竞买土地确权给宏厦公司后，刘运江等人便开始准备诉讼。
当天下午15时左右，他们和曾都区法院民庭法官到银行进行了证据保全。证据显示：按照公告确定的最后期限，即22日17时整，宏厦公司只到账180万元，在超过最后期限9分钟后，再次注入153万元，但仍然与公告所要求的最低竞买资金相差很多，因此明显没有资格成为竞买人。
诉 讼
为什么一个不符合要求的竞买人能够中标，而自己完全符合条件的人却落得如此下场？刘运江三人不解而委屈。
他们正在委屈之际，一个更让他们委屈的事儿出现了：不知是谁，一夜之间，在他们租赁的三建的店铺前建起了一道高高的围墙。
但围墙也没有阻挡住三人的决心，他们多次找到随州市国土资源局，没有得到圆满答复。本报记者在采访中，随州市国土资源局副局长代新华表示，不能确权给刘运江等人的主要原因是他们第二天没有参加竞标。
有关专家认为：“所谓竞标，按照相关法律规定，应当是两人或两人以上。实际上，在本次挂牌拍卖过程中，如果土地交易市场严格审查的话，根本不存在其他竞买人。但正是因为土地交易中心的行为，导致了他们直接确权给宏厦公司的结果。土地交易中心作为国土资源局的下属单位，国土资源局不能将自己的过错，作为不确权给刘运江等三人的依据。”
“按照实际情况，因为没有其他合格竞买人，刘运江等三人已经成为唯一合格竞买人，即可直接成为该幅土地的竞得人。”
曾都区法院一审审理后做出判决：撤销了土地交易中心对宏厦公司的确认书，但同时认为，刘运江等三人在发现问题之后，没有采取正当合法的途径维护自己的权益，而是以不到场的方式消极对抗，行为有不当之处，再者根据司法权不能代替行政权的原则，所以不能满足刘运江等三人要求直接确权的请求。
对于这个判决，原被告双方均表示不服，向随州市中级人民法院提起上诉。
随州中院经过细致的调查后认为，宏厦公司因为不符合公告所提出的条件，丧失了竞买人资格；而刘运江等三人在挂牌截至前足额交纳了竞买资金，成为本次土地拍卖中唯一合格的竞买人；国土资源局应当重新做出具体行政行为。
终审判决结果为：驳回上诉，维持原判。
结 果
国土资源局的代副局长说，根据判决结果，他们正在考虑进行第二次挂牌拍卖。但如果是这种结果，刘运江等人所有努力将前功尽弃。
对于刘运江等人来说，无论从判决书的事实认定上还是判决结果上，“都不能说我们败了，但是也不能说我们赢了，因为我们没有得到依法应该享有的权利”。
事实上，这个“稍显犹豫”的判决结果已经造成了尴尬的局面。国土局认为自己重新挂牌拍卖没有错；刘运江等人认为国土部门违法在先，应当直接确权给自己。“国土部门不确权给我们就是行政不作为，那么，我们还要继续诉讼，起诉有关部门不作为并行政赔偿。”刘运江等人最后对记者说。
“一个本来简单的行政行为，被有关部门或个人搞得如此复杂，这背后是不作为、滥作为，还是滥用职权？有关部门将会弄清楚。”随州市委一位领导表达了自己的看法，他说，这起案件如果能够选择“异地审理”的模式，判决的结果也许会更加明确，执行起来也就不会产生歧义，执法机关的错误也会更加及时地得到纠正和监督。
延伸阅读
突围之举：异地审理之现实分析
本报记者 张有义 综合报道
据了解，从1990年行政诉讼法颁布实施至今，全国各级法院受理的一审行政案件已经超过100万件。这些案件大概有50多种，涉及到行政管理领域的方方面面，比较多地集中在城市建设、公安行政，以及土地和其他自然资源的开发、使用、审批等。
在众多的行政诉讼案件中，据司法统计，在法院审结的一审行政案件中，原告的胜诉率平均占结案率的30%。这30%包括全部撤销或部分撤销行政行为、变更行政行为、判决行政机关履行法定职责、确认行政行为违法，也包括在诉讼中被告改变原来的行政行为，原告申请撤诉。
近日，最高人民法院行政庭庭长赵大光与网友在线交流时说：“其他国家地区行政诉讼原告胜诉率一般都是在10%左右，最高的也没有超过20%，我国原告胜诉率还是比较高的。”赵大光分析，原告胜诉率较高至少说明两个问题，其一，我国行政审判有效、真实、公正，行政行为违法，法院判决撤销，行使司法监督权，行政诉讼的功能得到了较好的发挥；其次，表明行政机关的一些行政行为还不够规范，违法或不当的现象还较多。
赵大光说，最高法院多年来始终把保护公民的诉权作为行政审判工作的一个重点来抓，做了很多努力，也取得了一定成效。目前，他们正在研究行政案件管辖制度的改革———即实行指定管辖或者交叉管辖，以此来摆脱或者排除来自地方的一些干预，使法官在没有太大压力的情况下公正地审理案件，这样对于保护当事人的诉讼权利和实体权益都是非常重要的。目前，相关司法解释正在起草和制定当中。
“台州模式”的萌芽
在浙江台州，两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子，移到异地就能审理，而且能做出相对公正的判决。这就是正准备在全国推广的“台州模式”。
汪华富是浙江省台州市路桥区人民法院第一任行政庭庭长，让他情绪激动的案子发生在2000年。
案子的被告是当地公安局，案由是：原告不服公安局做出的拘留处罚。汪华富了解到，处罚是在台州市某领导介入后做出的。
经过庭审，汪华富和合议庭决定撤销公安局的裁定，并记录在合议庭笔录里。庭审结束后，有关领导就找他，让他维持公安局的裁定。就这样，汪华富无奈地在第二份合议庭笔录里表达了维持的意见，并依据第二份笔录做出判决。不过，他将两份意见完全相反的合议庭笔录都放到了案卷里。
原告上诉到台州市中院以后，中院的法官发现第一份笔录是对的，就问到底是怎么回事。
汪华富说，第一份是合议庭的意思，第二份是领导的意思。
在12年审判行政案件的经历中，因为政府干预，汪华富审理的案子里出现两种绝然相反的意见并非仅此一次。
汪华富的痛苦通过行政庭季度例会进入台州市中院行政庭的视野。
“法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。”人、财、物归政府管，政府的干预不可避免。
“即使政府没有去干预，法官在审理过程中也会担心‘得罪人’，可能产生偏袒，进而作出一些模棱两可的判决。”一位知情人士分析说。
两个基层行政庭庭长开玩笑说“干脆行政案件都交换审”，这让台州市中院行政庭庭长陈崇冠开始思考能否异地交叉管辖。
待厘清法律依据以后，2002年6月，陈崇冠召集9个基层法院行政庭有关人员在台州市所辖的临海市牛头山开会。
陈崇冠对大家说，法官在没有压力的前提下审理案件，才能做出公正的判决。在现行体制下，将行政案件异地交叉管辖可以很大程度上为法官减压。
没有文件、没有简报，2002年7月，台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。
一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。
这个统计结果让陈崇冠“吓了一跳”———同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，法官就能做出不同的判决。
异地审理困局
“民告官”异地胜诉后，当地政府却拒绝执行；各区县法院“暗地”受理5年多了，连个合法的司法解释都难以出台；诉讼成本增加，政府干预加大。这一切，都让“异地交叉管辖”，这个尚处于襁褓之中的婴儿，随时面临夭折的危险。
进一步改良诉讼方式还是改革体制，这是台州市中院下一步面临的问题。
执行之困
政府拒执行异地判决
2001年，临海市东湖村村委会主任杨志福，由于不相信本市法院的公正性，直接向台州市人民法院起诉临海市市政府，理由是市政府错误地将东湖村约4.2亩土地划给一家公司。
2002年4月12日，台州市中院受理案件后指定辖区内玉环县人民法院审理。6月11日，玉环法院判决临海市政府败诉，撤销了市政府颁发的土地使用证。
但3年过去了，这块土地政府仍然没有还给东湖村。
东湖村一案也让改革人士看到，异地管辖可以切断行政干扰，但执行难似乎难以突破。
法律之困
司法解释难以出台
对于各区县法官而言，比异地执行更为困难的是———5年来该政策连个合法的司法解释都难以出台，更别提修改法律了。
“异地交叉管辖随时会被上级法院叫停。”台州市路桥区法院法官汪华富一直担心，该政策的法律依据不足。
汪华富说，行政诉讼法第17条明确规定，“行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上没有专门的解释。2006年11月，台州市三门县召开了最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会。最高院行政庭有关领导肯定了台州市的探索。会上透露，关于行政诉讼异地管辖的司法解释有望出台，这将让台州的行政法官彻底安心。
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