构建长沙和谐旅游法律环境的思考

　　通过旅游，能实现人与人、人与自然的和谐，实现不同文明的和谐进步。我市旅游业的发展要实现和谐旅游市场秩序的目标，就必须构建一个较为完善的旅游法律环境。

　　1.建立适应我市旅游投资、经营的法律环境。

充分发挥我市地方立法权的优势，以立法手段克服旅游投资中的非理性化行为和短期行为，建立健全旅游投资引导机制。首先，政府应协调相关部门在旅游项目审批、税收、土地等相关方面制定优惠政策，推动制定鼓励旅游投资的产业政策，从宏观上保证资金的合理利用。其次，制定并实行投资的行业差别政策和区域差别政策。通过一系列优惠政策促使外资流向旅游基础设施建设等资金缺口较大的部门，引导资金进入我市重点发展的工农业休闲旅游、旅游商品开发和旅游配套设施建设等领域。第三，建立适应我市旅游产业发展的投、融资体系和规范化的企业直接融资机制。通过政策引导适当增加旅游企业发行股票和债券的规模，开拓直接融资渠道。

　　2.完善我市旅游资源的合理开发、规划与保护的法律环境。政府应当通过制定并完善相关的政策鼓励其考虑社会效益、生态效益，促进旅游资源的有序开发利用，实现旅游的可持续发展。首先，要制定并完善有关旅游资源开发利用方面的地方性法规。我市去年制定的《岳麓山风景名胜区保护条例》规范了岳麓山景区旅游资源的开发行为，加大了对环境破坏的处罚力度。那么，对湘江、浏阳河、“农家乐”以及“红色旅游”等旅游资源的开发利用也应以立法形式加大其保护力度。其次，合理规划落实旅游环境开发影响评价工作。我国旅游资源开发的环评工作还刚起步。旅游部门应会同有关部门研制一套指标体系，以适合旅游业可持续发展的需要，特别是对空气质量，资源利用，垃圾处置等开发中可能出现的环境问题采取相应措施，减小其对环境的负面影响，并发布景区环境质量报告。第三，建立旅游资源有偿使用机制，理顺产权关系，明确资源所有权和使用权关系，对开发使用权进行具体规定。

　　3.加强我市旅游行政执法的环境建设。旅游资源、旅游产业、旅游管理本来应是一个有机的统一体，但由于旅游资源和产业要素分散于各个部门，建设部门管理风景名胜区、世界遗产，文物部门管理历史文物古迹，宗教部门管理庙观寺院，园林部门管理风景园林，林业部门管理森林公园和自然保护区，铁路、民航部门负责旅游交通运力的配置。因此，旅游行政执法难度很大，旅游法律支撑薄弱。要解决问题，首先应当充分发挥地方立法的功能，扩大旅游立法的覆盖面。争取通过加强旅游立法，将一些管理措施转变为地方性旅游法规、规章，并解决好与土地、城建、环保、林业、文物等部门法规的冲突和矛盾，搞好旅游发展与相关行业法规的衔接。其次，要健全和完善多形式的执法渠道，加大对旅游市场的监管力度。比如，我市这几年出现了打着外地旅行社促销人员的旗号游离在法律边缘，与一些本土旅行社合作在我市非法经营旅游业务的现象。这些所谓的促销人员直接操作旅游团队一方面对游客的生命和财产安全造成了极大的隐患，另一方面也必将影响本土旅行社的长远利益。因此执法部门应当既要治标，依法整治非法经营的现象；更应治本，依法规范本土旅行社的行为。再次，强化旅游执法部门依法行政的观念，加强对执法人员法律知识和执法要领的培训。增强执法人员的诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识，养成自觉守法、依法办案的习惯，促进旅游行政执法水平的提高。最后，是要充分发挥行政复议和行政诉讼渠道的作用。旅游者、旅游企业通过法律渠道解决旅游消费、旅游经营中的纠纷问题的越来越多，高效的行政救济和公正的司法裁判不仅能产生法律效果，解决现实问题，更能促进规范有序的旅游市场秩序的形成，达到事半功倍的社会效果。

　　（作者系市委党校法律教研部副主任）