从“邯郸农行金库盗窃案”看彩票法律制度的完善

　　应当通过立法明确“国家彩票”的性质，从根本上消除现存弊端，并切实保障彩民的合法利益本报特约评论员 陈欣新

　　据报道，中国农业银行河北省邯郸分行金库发生的5100万元盗窃案，竟源于主要嫌疑人沉迷彩票，其中4300万元已经被嫌疑人用于购买彩票。

　　博彩收入作为政府的“特别收入”，在筹集资金发展社会公益事业，缓解公共财政的困难等方面可以起到一定的作用。但是，彩票的伦理缺陷和实际危害是与生俱来的。如果缺乏正确的引导和规范的管理，彩票购买行为也有可能给社会造成严重的不良影响。

　　从邯郸金库案件入手，找到我国目前彩票法律制度存在的问题并不难。

　　首先，缺乏必要的限制性规范。彩票的赌博性质以及小概率中奖的特点，决定了法律规范应当限制单个彩民资金投入量，避免其因此而陷入不应有的财政危机，甚至成为病态赌徒。因此，对于具体彩民的一次性大数额购买行为以及某一特定时段的累计购买数额，应有法律限制，尽最大努力减轻彩民大额投注的风险。法律规范应使彩票收入的增额建立在扩大彩民基数和多人少下注的基础上，而非以重奖回报诱使少数人巨额下注。遗憾的是，现行彩票销售规定在这方面是空白，仅仅是出于降低中奖概率、限制彩民每次复式投注的数量。如果当次中奖，彩票中心要支付巨额奖金，无疑也大大增加了彩票发行机构的支出风险。

　　其次，缺乏防范变相洗钱的规定。据报道，任晓峰和马向景两人因为每次购买的彩票数额巨大，所以购买时跟一般彩民不同，不用现金支付，而是通过转账的方式，把钱交到农行某支行账上，再转到彩票中心购买彩票。他们从金库盗出的5100万元中的大部分钱款并不是直接从金库带到外面，而是通过银行内部转账到彩票销售机构。由于金库到营业部之间有通道，任、马等人并不需要把钱拿到银行外面，就能通过转账据为己有，转而买成彩票。如果中大奖，不仅可以弥补监守自盗的窟窿，还能获得高额利益，这就可以达到洗钱的目的。虽然彩票的小概率中奖使买彩票作为洗钱的手段，显得风险巨大且收益不确定，但病态赌徒还是愿意冒险一试，此前类似案件也曾发生。

　　目前，我国各类彩票管理机构虽然也有相关规定，要求对可疑的大额投注予以特别关注，并进行监督。但是相关规定缺乏操作性和针对性，显然不足以抵制彩票所带来的巨额利益的诱惑。从一些国家和我国澳门地区的经验看，将彩票业纳入防止经济犯罪的视野，并通过完善反洗钱的法律加强对彩票销售的监管是可行的，具体而言，应考虑实行大额投注的实名制、完善交易记录保留制度、投注超过一定额度须提供相关的银行资料以及建立可疑交易举报等举措。

　　第三，彩票销售机构片面追求彩票销售的业绩，监管部门防范意识淡漠。由于彩票销售额与彩票发行、销售机构的利益挂钩，遇到彩民进行巨额投注时，因利益驱动，销售机构不是劝彩民谨慎从事，量力而行，合理投注，规避风险，并积极向监管部门报告，而是期望甚至怂恿其进行巨额投注，以便可以实现其利益。在出现异常的彩票销售记录时，当地的彩票销售机构和监管部门不是思考其中是否可能出现问题，而是完全认定属于销售业绩优异，甚至希望“奇迹”能够重复实现。

　　第四，缺乏防范和矫正病态赌徒的机制。据有关资料显示，美国精神医学会所出版的诊断统计手册第四版曾归纳了病态赌博患者的诸多症状。“病态彩民”的行为其实和吸毒、酗酒一样，是一种成瘾性行为。一些“病态彩民”为了筹集赌资，极易实施一些违法行为。目前我国虽然还没有对这一类型的彩民数量进行准确统计的数据，但是，根据国外的经验，彩民中病态彩民所占的比例约在1%至2%，整个博彩业的病态人群比例约在2%至3%。以我国现有彩民的总量按上述比例估算，病态彩民及近似病态彩民的数目值得警惕。因此，我国的博彩法律制度应当致力于尽快形成“责任博彩”意识，政府、彩票发行机构均有责任教育和引导彩民形成良性的博彩心态，预防“病态彩民”的产生并建立相应的救助机制。

　　此外，在我国无论体育彩票还是福利彩票，都奉行“先发展，后规范”的思路，加上现有行政体制的缺陷，使它们从一诞生就难免有“部门利益”的色彩。因此，应当通过立法明确“国家彩票”的性质，从根本上消除现存弊端，并切实保障彩民的合法利益。

　　作者系中国社会科学院法学研究所教授