北京公安以“百姓数据”为指导 准确客观新模式

　　延续多年的“搞战役、下命令、定指标”的公安工作体制，在北京发生了根本性转变。《瞭望》新闻周刊获悉，如今在北京，采集自基层实际情况和老百姓的刑事案件发案、治安违法案件等公安业务数据，取代了层层下达的任务指标，成为首都警务工作的指挥棒，为我国城市社会管理和警务体制改革提供了经验。

　　“百姓数据为依据，警力跟着数据走，领导跟着警力走”，北京基本实现了警力配置的科学化和效能的最大化。在2006年上半年，首都治安状况良好和平稳天数达到171天，占上半年总天数的94%，破案数和抓获犯罪嫌疑人数量同比上升18.7%和21.3%。全市刑事犯罪增长势头回落至近三年最低水平，违法犯罪警情6年来首次出现下降。

　　社会转型要求变革警务“指挥棒”模式

　　面对经济转轨、社会转型带来的各种新型犯罪，过去我国警方传统的战役式、指标型、下命令的工作模式表现出不适应，其不足之处在于，一是执法成本高，警力浪费、执法扰民现象突出；二是任务指标水分大，上报数据弄虚作假；刑讯逼供，突击罚款等易造成冤假错案；三是大抓大放大反弹，治安状况时好时坏，犯罪分子摸准规律专避风头；四是不尊重客观情况，立案不实。

　　“为此，我们需要建立起科学配置警力和科学决策的新‘指挥棒’。在立足于构建首都和谐社会和2008年奥运会安全保卫工作的基础上，针对复杂多变的治安形势，根据违法犯罪季节性规律、不同地区差异、打击违法犯罪质量等因素，测算出不同业务数据的常量标准和浮动值，并把它作为衡量工作成效的‘标尺’，做到了警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大。”北京市公安局局长马振川说。

　　北京市刑事科学研究所研究员黄长植说，任何社会都存在犯罪常量，关键是看社会发展程度与公安机关的管理水平。随着人工智能技术与公安数据库系统广泛、深入的结合，我们已经能够计算出当前的社会发展程度和管理水平的情况下，一个地区的案件发生量，用这些来自基层的“百姓数据”指导公安工作，远比主观定任务指标更科学，实现了警务工作由感性思维到理性思考的转变。

　　来源于百姓的“第一数据”

　　马振川说，要想让数据成为指导警务工作的依据，必须要测算出不同业务的常量标准和动态浮动值。两者动态比较，才可以确定警力配置，并用来衡量实际工作效能。

　　北京根据违法犯罪季节性规律、不同地区差异、打击违法犯罪质量等数据，测算出不同业务的常量标准和动态浮动值，而这些数据均来自一线、来自百姓。

　　在北京市警务动态数据的统计源中，110警情成为重要依据。马振川说：“老百姓直接给110打电话，最具有真实性和代表性；而110不背负破案任务和地方政府的考核任务，最具有客观性。110接到的刑事类案件报警，民警出警后确定案件发生，由此产生的数据具有代表性，其和全市其他数据存在正对应的关系，因此成为我们测定动态浮动值的主要依据。”

　　2004年初，北京市公安局统计了3年各类案件发案量，设定平均值为“平安”与“不安”之间的平衡点。以110刑事类警情为例，北京城八区日均80件均值，为“平稳”等级，用黄色标注；上浮10%为“警示”等级，用醒目的“橙色”标记；下浮10%为“良好”等级，显示为“绿色”。

　　据本刊记者了解，目前北京公安机关的“百姓数据”逐步完善为“数据常量”，包含三大类14项数据指标：一是治安状况预警数据，包括110警情、刑事案件发案、治安违法案件的数量等；二是工作绩效评价数据，包括破获刑事案件数、刑事拘留处理的人员数等；三是地区经济发展、人口结构等其他综合参考数据。各公安分县局根据这个数据常量的动态变化，随时调整警力部署，明确打击重点，把有限的警力用到了该用的地方。

　　而这个数据标准又逐级细化到最小治安单位，再根据警情变化来确定打防重点；确定警力的投向和流量。“哪个地方哪类犯罪高出设定数据，全市公安的计算机统计图上这个区域就成红色，就表明这个地方不安宁，民警没有完成任务”，北京市公安局海淀分局办公室主任孙涛说。

　　“倒逼”警务工作以人为本

　　“百姓数据”带来的一个变化是：警务工作更加关注弱势群体，以及和与老百姓切身利益相关的小案件。

　　马振川说，以盗窃案件为例，刑事侦察的立案标准是500元，那么偷了400元在公安来说就可以不立案；但对老百姓来说，哪怕丢了一元钱都一样没有安全感。以往，很多中小案件不被公安机关理会，老百姓的利益就被漠视了。因此我们用110接警的标准来统计，不能按照刑法的标准来统计。

　　“百姓数据”真正从老百姓切身利益出发，把警务工作与社会治安动态挂钩，只要老百姓报警了，案件确实发生了，不管数额大小，只要在你的区域，就算你的发案量。这实际上是公安部门在自加压力，也增加了精确打击犯罪的力度。

　　对此，马振川提出了“沙堆理论”：要想大案少，一般刑事案件必须少；要想一般刑事案件少，治安案件必须少；要想治安案件少，社会治安秩序必须好。有良好的社会治安秩序，才能保证各类治安问题和各种刑事犯罪的减少，“沙基小了，沙尖就低了”。

　　“百姓数据”指导精确打击

　　北京市公安局海淀分局四季青派出所所长李鹏每天上班的第一件事，就是打开电脑看“百姓数据”。“自从2003年有了数据常量这个概念后，在电脑上察看发案情况，几乎成了北京每位派出所所长的习惯”，他熟练地点击进入“2006年8月派出所刑事警情与常量比较累计表”，滑动鼠标，辖区名称后面显示出几种颜色的小格：“颜色代表此地的警情程度，该往哪派警力、派多少，一目了然。

　　三年来，某一类警情在北京一冒头，警方立刻根据数据常量作出反应，一旦出现“橙色”报警，警力将随即跟上。同时，各单位以常量数据变化为标准，科学划分“高发案件类型、高发案地区、高发案时段”的等级，精细确定勤务级别和警力投向、投量，推行“警力跟着警情走，管理跟着警力走”的弹性勤务制度。

　　目前，北京市公安局无论是领导层面，还是普通民警，对于以数据常量科学划分的“三高”、“高发案件类型、高发地区、高发时段”，都发自内心表示认同。

　　在北京各派出所，所长每周都会将发案情况汇总，在网上发布分析结论，并将突出案例挂名督办。连续3天超常量，派出所所长就要参加分局警情会商。

　　而市公安局、各分局每周也要分析常量数据的变化，科学判研“高发案件类型、高发案地区、高发案时段”，精细确定勤务级别和警力投向、投量。研究发现违法犯罪活动的规律，找出产生问题的根源，查找并完善工作中的不足和薄弱环节。

　　“警情监测-分析判研-预警发布-指挥调度-精确打击-完善防控”的日常警务工作模式，改变了以往发案一高，就搞集中统一行动的突击应付型工作模式。

　　据了解，2005年，北京市各县分局根据警情的动态变化，共调整启动区域防控等级方案325次，向高发警情地区调整警力5.9万人次，取得了良好效果。全年警情“良好”、“平稳”等级天数达到291天，占全年总天数的80%。

　　最小警力投入带来最大效能

　　2005年，北京市民警的休假比例从原来的不足50%上升到95%，健康权和休息权都有了保证。

　　这是因为有了“群众数据”标准，北京警方有了更好的条件建立“警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大”的工作机制。

　　每到年底，警情必定大幅度上升，而年底的大清查、大会战也几乎成了公安机关一成不变的工作模式。自推行常量指导警务工作模式以来，在分析预测违法犯罪数量不会大幅波动前提下，北京市公安机关2006年底没有开展大规模打防行动，而是随时根据常量调整警力部署，科学组织日常打防控工作，结果第四季度刑事案件升幅比三季度下降了12.2%。

　　广大民警精神面貌也焕然一新。“我到派出所半年了，这期间，我们基本上保持着正常的工作状态，没有停休过。”中关村派出所政委吕延文自豪地说。

　　现在，哪里出了问题，就有针对性地进行打击、防范。精确指导收到了“低能耗、高产出”的效果。2005年，北京市公安局除了执行重大保卫、处置敏感事件等任务外，基本上不要求民警加班、停休。

　　四季青派出所所长李鹏说：“民警休息得到保障，积极性得到提高，我工作22年，2006年没有停一天休息，我们所的民警年休假完成了90%，不停休、不欠休，还能保持一个地区的平稳，我认为不仅是进步，更是一种飞跃，我们既是新机制的执行者、又是受益者。”

　　“百姓数据工作法”的借鉴意义

　　国家司法部研究室一名研究员撰文指出，以发案合理值为标准，让警力跟着警情走的“数据常量”警务新模式，相对于“指标制”显然具有科学性、合理性和先进性，这个模式解放了一线民警，更多的保护老百姓的权益，体现了政府体制改革中“以人为本”的价值观，值得在全国公安系统大力推广，实现由“一枝独秀”到“遍地开花”。

　　黄长植认为，常量数据库最早运用于国外的商业企业，例如世界第一大零售商沃尔玛，就以物流数据库指导其日常进销。北京公安试用常量数据库的探索，表明公安数据库系统经过多年发展，已经产生了新一代的应用，将在提高公安业务的效率、加快案件侦破和扩大战果、预测发案规律、对案件防患于未然等方面产生深远的影响。

　　国家行政学院教授张孝德说，“指标行政”在我国已经延续多年，表面看是行政管理的技术、方法问题，实际上是执政态度和能力的问题。北京公安的“数据常量”制度说明，告别指标同样可以激励和考核官员，这种“自律、科学”的理念对政府行政体制改革是一个良好的启示和借鉴。