两名民工从北台路上走过。在这条怀柔区重点工程的推进过程中，沿线一些村民指其未批先建并违法征占村民承包地。 本报记者邢学波摄
一场联合执法行动之后，怀柔区北台路道路工程沿线的百余户村民承包地里的苗木被强行清除。
但是，在村民们起诉之后，此次联合执法的依据———北京市国土局怀柔分局出具的一份“土地违法案件行政处理决定书”被法院判定违法，并予撤销。
随后，村民将诉讼矛头指向北台路道路工程。他们指称，该工程未批先建，且违法征占村民承包地。
一项区政府的重点工程为何官司缠身？5月4日，本报记者赴怀柔区庙城镇调查此事。
联合执法清除苗木
5月5日，怀柔区庙城镇孙史山村民龚玉军经过北台路时看到，包括他家的承包地在内，路两边数百亩的土地都种上了樱桃树。
这一发现让龚玉军很不忿：“我们村民种树违法，政府种树就不违法吗？”
龚玉军说，他家3亩地的苗木是在2005年12月27日被铲掉的。
根据怀柔电视台、《怀柔报》当时的报道，那是怀柔区政府的一次联合执法行动：“随着铲车的轰鸣，我区北台路沿线王史山地段占地范围内的抢种苗木被依法强制清除。区政府组织有关部门开展的这次联合执法……共清理王史山村10户，孙史山村3户，包括梨树、侧柏、桃树等各种抢栽抢种的树木60万棵，清理面积35亩。”
龚玉军说，此前，他就接到了北京市国土局怀柔分局（下称怀柔国土局）发来的“责令限期改正违法行为通知书”。
通知书上称，他在孙史山村西的基本农田上未经批准种植苗木，其行为违反了土地管理法有关条款，改变了基本农田用途，属违法行为，因此要求他立即停止并于当年11月30日前自行改正，恢复原地貌。
龚玉军拒绝“自行改正”，他认为：“那不是基本农田，只是一般耕地。2004年村里确权承包给我的，地里原来就有树，承包合同也写得很清楚：承包人有经营自主权。”
2005年12月8日，怀柔国土局就北台路沿线村民种树问题立案，并给龚玉军等相关村民送达了一份“土地违法案件行政处理决定书”。“决定书”要求当事人在两日内自行清理地里的苗木，否则政府将组织联合执法强制清除。但龚玉军等村民仍然不为所动。
20天后，联合执法开始了。龚玉军说，他和其他村民只能眼看着地里所种的苗木被荡平。
半个月后，怀柔区政府又组织了一次更大规模的联合执法，北台路沿线的97户村民的苗木被强行清除。
执法依据被判违法
由于对怀柔区政府的“联合执法”不服，部分村民随后向北京市政府申请行政复议。2006年6月，市政府下发行政复议决定书，维持了怀柔区政府的执法决定。
2006年3月，龚玉军等14户村民把起诉状送到怀柔区法院，状告市国土局违法行政。此案后来转到东城区法院审理。
东城区法院于2006年6月和11月两次开庭审理，并于当年12月19日下发判决书。
法院认为，本案中，怀柔国土局未能提供确实、充分的证据证明两个待证事实：一是原告植树所占用的土地属于基本农田，二是原告在基本农田上种植树木的时间、地点和所占用的土地面积。因此，其作出的行政处理决定缺乏证据支撑。
此外，按相关法律规定，土地管理部门在处理违法案件时应当先立案，后调查处理，经调查认定有违法行为的，再发叫停通知书。但此事中，怀柔国土局却是先行认定原告有在基本农田上植树的违法行为而下发“责令限期改正违法行为通知书”，后立案调查，属于程序违法。
东城区法院据此判决：撤销怀柔国土局作出的京国土怀决字（2005）第031号土地违法案件行政处理决定。
一审判决后，怀柔国土局未提起上诉。
今年4月30日，怀柔国土局执法监察科科长霍长明接受记者采访时表示，涉案地块的确是基本农田。他说，2004年，怀柔国土局和有关部门一同确定并上报国土资源部备案。但因涉及土地面积大、时间紧，所设标志牌的相互距离较远，相关行政手续也不够完善规范，以至于无法满足法院审理时的完整证据链要求而输掉了官司。
村民索赔未获支持
14户原告村民中，有两户还同时诉求被告赔偿原告经济损失，但并没有得到法院支持。
东城区法院认为，原告未能提供确实有效证据证明怀柔国土局的具体行政行为与其所称的损害之间存在因果联系，目前还不具备给原告赔偿的事实基础，因此驳回其赔偿要求。
两户村民不服法院判决，随后又上诉到市二中院。
今年4月27日，市二中院下发判决书，维持原判。
今年1月29日，台上村刘永合等13户村民再行起诉怀柔区政府，在诉其联合执法的行政行为违法的同时，追加了赔偿请求。
今年3月19日，怀柔区法院裁定，对这些村民的起诉不予受理。法院认为，刘永合等村民已就此事对怀柔国土局提起了诉讼，且法院已判决。此次再以该理由起诉怀柔区政府，不符合提起诉讼的条件。
起诉人随后上诉到市二中院。目前，此案尚未开庭审理。
今年3月，村民龚玉军又对怀柔区政府提起诉讼，诉由是怀柔区政府在没有批准文件的情况下，非法强行征收村集体土地。怀柔区法院裁定不予立案，理由是起诉人不具主体资格。
龚玉军随即上诉到市二中院，目前尚未开庭。
“合法的承包地被违法毁掉，总得有一方对此负责吧！”昨天，孙史山村民赵立城告诉记者，他们正准备直接向市二中院提起诉讼，要将怀柔区政府、怀柔国土局、怀柔建委一同列为被告，诉由是：被告违法强行清除村民苗木，违法强行征收占用村集体土地。
道路工程未批先建
村民们告诉记者，把苗木强行清除之后，有关方面又在2006年春天开始强行占地施工，在村民承包地里修建北台路。
据怀柔区政府官方网站“怀柔信息网”上的消息，北台路南接京承高速路大柳树营立交北侧，北达市政府宽沟招待所，全长6.8公里，沿途经过孙史山、王史山、台上、桥梓四个村庄。上述的被强行清除苗木的百余户土地承包人就是这四村的村民。
“他们下那么大力气来铲我们的树，最终目的就是要修这条路。”台上村村民杜芝花说，发现工人和施工车辆进入承包地后，一些村民曾前往质问，并为此和对方发生冲突。
“他们没有修路的合法手续，也不跟我们村民打招呼，就这么强行干上了，还说‘有意见，告去吧’，我们就只好打官司了。”杜芝花说。
村民的代理律师黄炳艺说，按土地管理法的相关规定，征收农村集体土地必须有批准文件，涉及农用地转为建设用地的必须经过相关部门的审批。而北台路工程施工却是在未经合法征地审批的情况下进行的，其占地行为没有法律依据，是违法行为。
据怀柔信息网2006年5月22日消息，北台路道路工程于当年3月正式开始施工修建，但到当年5月时，也只完成了工程立项、规划意见书等前期审批，征地等手续则仍在“办理中”。
对此，怀柔国土局执法监察科科长霍长明说，作为土地管理部门，他们也了解北台路道路工程是未批先建。但问题是，那是怀柔区政府的重点工程，“我们是区里的分局，你说我们能去查吗？”
霍长明还说，虽然国家有土地管理法，但目前违法占地的情况太多了，尤其是京郊区县，国土局根本查不过来。
为什么未批先建？记者为此向怀柔区政府寻求答案。
区委宣传部的一位温先生说，具体情形区里不清楚，需到下属镇政府了解。
庙城镇政府主管农业的副镇长王嘉顺则称，政府占用的是村委会的集体土地，不属村民承包地。
“可是，我们现在手里还有土地承包协议呢。”村民龚玉军说。
记者再次就此事采访王嘉顺时，他表示，北台路工程是上级政府的重点工程，镇政府对具体情况并不特别清楚。
承包地上建绿化带
2006年9月，北台路工程完工。今年4月，公路两侧200米范围内又开始种植樱桃树，以实现绿化带的效果。
昨天，记者驱车来到北台路。公路两侧，新植了大片的果树苗。正在路旁给树苗浇水的民工告诉记者，这些果树大都是五一前后种上的，其目的是构建公路两侧的绿化带。
孙史山村支书焦跃进说，北台路及两侧绿化带占地原来就是村民的承包地。按怀柔区政府指示，有关村委会要以“流转”的方式从承包户那里收回土地，交给区里统一支配：除建设北台路外，还要在公路两侧投资植造“七彩樱桃主题公园”，一来充顶绿化带，二来可助经济发展。
焦跃进说，为此，村委会曾公示村民。大多数土地承包户都在土地流转协议上签了字。同意流转的承包户，经评估后得到了地上物、青苗补偿以及前三年每年每亩千元的收益补偿。
“我们村民种树，他们说基本农田不许种树，给铲了；可政府在基本农田上种树，就不违法吗？”龚玉军问道，“而且，我没签土地流转协议，为什么在我的地上种树？”
焦跃进解释说，统一规划使用土地是区里的工作安排，村委会也只能照此执行。
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