《能源法》草案成形

　　市场化改革亮点

　　按照目前的设计，《能源法》在总则中将规定能源安全、能源效率、能源与环境协调、科技进步与创新、能源普遍服务、市场与监管原则及对外合作原则等。

　　除总则、法律责任和附则外，《能源法》将根据政府管理的目标、纲领、重点和实施的主要环节进行设计，包括能源战略与规划、能源管理与监督、能源资源开发与建设、能源供应与服务、能源利用与节约、能源环境保护、农村能源、能源储备与应急、能源科技创新、能源国际合作等章节。

　　整体上，初稿主要涉及十二项制度（见附录）。比如，在战略与规划制度上，将规定能源战略和能源规划的地位、内涵、依据、制定和修订的程序以及权限，以及能源规划的实施和评估。

　　《能源法》起草专家组成员肖国兴教授说，我国目前还没有法律意义上的国家能源战略，能源规划也因法律效力得不到保证而没有实效，因此《能源法》将突出能源战略与规划的法律效力和编制程序，以增强能源对策体系的权威性和操作性。

　　能源供应和服务制度上，会涉及供应与服务、管网设施开放、供应形成机制、保护公共利益等。而在能源资源开发与建设制度上，将规定各种能源资源的所有权和实现方式，探矿采矿权证的取得、转让和消灭、共生和伴生矿开发、能源基地建设和衰退产业援助等。与此相关的市场开放与监管制度也备受关注。

　　肖国兴认为，中国能源长期处于计划经济的襁褓之中，至今这种状况没有实质改变。一方面，一些领域竞争不充分，存在行政垄断和自然垄断促成的寡头垄断；另一方面，一些领域又存在无规则与秩序的盲目竞争。能源市场化改革中存在严重的“政府失灵”和制度弱化。

　　对此，《能源法》将规定能源市场和产权制度，保护各市场主体的合法权益，规范市场准入和竞争秩序，涉及价格、竞争、反垄断、公共服务、消费者保护、公共安全等方面。

　　比如对管网输送等垄断性环节实行国家控股、开放进入、加强监管，对适宜竞争的能源资源开发、终端销售等环节则实行开放准入、市场主体平等竞争。

　　“如果将市场化改革作为中国未来能源发展方向，特别是把产权绩效作为能源管理评价系数，则《能源法》有关能源市场及其监管制度的安排更具有革命性。”肖国兴说。

　　“能源部” 将在《能源法》中做出安排

　　《能源法》制定过程中的一个焦点是能源管理体制。

　　我国能源管理主体分散、政监（政策制定与市场监管）关系有待改进。

　　美国电力监管援助计划项目主任马德威认为，“中国的特殊情况”在于能源管理机构不完善，责任分工不明确，权力难以集中，因此需要创建一个独立的能源管理机构。

　　一段时间以来，成立“能源部”的呼声高起。国际上，能源管理主体的设置一般有几种模式，有统一、专门的能源主管部门，有综合性产业（包括能源）主管部门，还有跨部门的能源协调机构和分散管理模式，政监关系上则有完全分离、适度分离和政监合一等方式。

　　美国能源基金会董事会主席、美国前能源部助理部长Susan Tierney建议，中国应该“借鉴国外成功经验，跨越其他国家所犯的错误”。

　　他认为效果良好的能源管理机构应具备两个基本要求，一是对这个机构的授权应避免包含其内部的利益冲突；另一个要求是保证监管机构的独立性，使其能够独立选择措施和具有强大的执行能力。比如，美国独立于能源部（DOE）的联邦能源监管委员会就是个好的范例。

　　马德威则建议，在新的能源管理机构能充分履行其职能之前，有必要继续保留国家能源领导小组或类似高层机构。同时，应加强能源与环境管理机构之间的协调，比如，能源管理机构应设立环境处，而环境管理机构则设立能源处。

　　肖国兴认为，《能源法》在能源管理主体制度上必须做出安排，构建统一的能源管理部门和制度。在主体上，应包括协调、主管、协管和监管主体，管理上包括投资、产业政策、财税、储备与应急、标准、统计、审计等制度，从而在根本上改变目前的管理和监管现状。他把这看作是“能源法律制度创新的根本性标志”。

　　·附录·《能源法》初稿规定的十二项制度

　　1. 战略与规划制度

　　2. 能源管理主体制度

　　3. 市场开放与监管制度

　　4. 能源资源开发与建设制度

　　5. 能源供应与服务制度

　　6. 能源利用与节约制度

　　7. 能源储备与应急制度

　　8. 农村能源制度

　　9. 能源环境保护制度

　　10. 能源技术进步与科技创新制度

　　11. 对外能源合作制度

　　12. 法律责任制度

　　记者 陈默