浙江正在终结城乡分割的“二元规划时代”

　　2007年4月24日，首次提请全国人大常委会审议的城乡规划法草案规定，有关政府在组织编制总体规划、乡规划和村庄规划中，按照经济发展水平和统筹城乡发展的需要，科学地划定规划区，并明确制定和实施城乡规划以及在规划区内进行城乡各项建设。

　　在新农村建设的大背景下，城乡分割的二元规划时代必须终结，农村与农民成为城市扩张的驱赶对象的现状必须改变。这与浙江省的实践不谋而合。浙江省建设厅有关负责人说。在浙江，城乡规划已经实现了在县市域的全覆盖，城乡公共服务设施统筹配置的惠民效益已经显现。

　　二元规划，农民随着城市规划转圈圈

　　城市越扩越大，农房越建越偏，农民越迁越远。

　　随着城市化进程加快，在不少地方，农村与农民不断被城市扩张驱赶着。在南方某省，有关部门要规划建设一条东西向高速公路，从一个村子横穿而过，农民不得不往北搬迁；时隔不久，又有一条南北向高速公路从此穿越，农民又不得不根据公路建设规划需要，再次搬迁。

　　这种事例已不止一次出现过。城乡分割的二元规划，导致城市扩张过程中农民只能随着城市规划转圈圈。浙江省一位研究人员告诉半月谈记者，一方面，一些重大建设项目一旦突破规划建设用地范围，就变得无规划依据可循，想建到哪里就建到哪里，城市功能布局结构失调；另一方面，一些区域性重大基础设施建设用地难以进行前瞻性规划预留控制，建设项目实施时拆迁量巨大。同时，由于城市规划主要以城市为中心，经常漠视村庄的存在，简单地将其作为被拆迁的对象，造成了城市郊区村庄屡建屡拆的恶性循环。

　　现行的城市规划法与《村庄和集镇规划建设管理条例》，构成了我国城乡规划法律制度基本框架，这一法一条例对城市新区开发和旧城改造，小城镇、集镇和农村的规划建设发挥过重要作用。然而，近十年来，城乡土地利用格局发生了巨大变化，借规划批地、靠规划扩张引发了许多社会问题。政府、公众，包括规划师，对就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式产生了极大的怀疑。

　　规划是龙头，一句经典的概括表达出社会各界对规划的期望。但也有人说规划只是水龙头，放大一些或关小一些都由地方政府领导说了算。比如说人口规模、城镇性质等传统规划的重点内容，不同的规划师对同一个地方的结论也可能差别很大。最后的结果就是，在城市规模扩张过程中随意性太大，如果忽视了资源的承载力、交通的承载力、环境容量的承载力，部分农村、农民的利益必定受到损害。宁波大学建筑工程与环境学院教授张殿发对半月谈记者说，作为一法一条例的有机统一体，城乡规划法有望解决城乡建设的诸多混乱现状，从而在新农村建设过程中，实现城乡布局的协调发展。

　　有新房无新村，新农村建设一度存在规划空白

　　在新农村建设过程中，许多农村中一批批新房相继建成。然而令人尴尬的是，这些新房零散分布，没有条理，许多地方都是有新房无新村。

　　新农村建设存在规划空白，宁波大学建筑设计院规划师张美亮感受很深：就拿教材来说，我特别注意到，老教材与新农村建设脱节很多，在规划上，我们过去给学生讲的都是城市规划，没有农村规划，学生们在搞农村规划时，都只能照搬城市小区规划，可城乡毕竟不同，城市有排污系统，农村怎么办？这些都是缺陷。

　　过去农村建设规划存在空白，因此不少人就认为干脆参照城市规划，城里有什么，农村就有什么。浙江省省长吕祖善表示，这两年讲统筹城乡发展，就有人错误地认为，城乡一体化发展，就是城乡一样化发展。事实上，城市和农村在功能和形态上是应该有区别的，城乡一体，重要的是要把城市和农村有利于生产、方便生活、提高生活质量等实质性内容统一起来，而不是形式上的一样化。

　　在村镇工业发达、外来务工人员较多的慈溪市，宁波大学建筑设计院曾经参与一些村庄规划的编制。由于规划编制过程是遵循人口规模─用地规模─设施配置这一主线，数量庞大的外来务工人员基本上不可能参与到人口规模预测中，直接导致设施配置规划与实际需求脱节。比如农村公共厕所，规划是每日50人次使用，实际使用是500人次都不止，公共厕所成为农村河道的主要污染源之一。

　　在今年5月中旬召开的浙江省社会主义新农村建设领导小组会议上，省农办主任王良仟在回顾过去一年的新农村建设时就提出，现在村庄布局规划和建设规划还不够完善，规划落地比较困难，宅基地置换、中心村建设难度较大。

　　新农村规划：量身定做，不搞千村一面

　　近3年来，浙江省开展了县市域总体规划编制的试点，将整个县市行政区域作为规划区，统筹布局城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、农田保护空间和区域基础设施通道，实现了城乡规划在县市域的全覆盖，实现了与土地利用总体规划的良好衔接。

　　浙江省之所以在统筹城乡规划方面做得比较早，这完全是逼出来的。全省人多地少，城镇与村庄十分密集，设施建设关联度大，特别是平原河网地区区域一体化发展的程度比较高，在新农村建设与城市化进程中，必须把城乡规划统筹考虑进来。浙江省建设厅城乡规划处处长姚昭晖对半月谈记者说。

　　对于新农村建设来说，浙江统筹城乡规划取得的最大效益就是城乡公共服务设施得到了统筹配置。在整个浙江省，通过供水管网延伸和新建、改造镇级水厂生产工艺等途径，城镇集中供水新增农村覆盖人口预计达到110万人以上。兰溪市在市域总体规划实施中结合乡镇撤并，统筹布局被撤并的资源，将需要撤并与调整的高中校园调整为老年福利中心等公共服务设施，这一做法得到了当地民政、教育等部门及群众的支持。

　　在做规划时，我们还十分注重量身定做的原则，不搞千镇一面千村一面。宁波大学建筑工程与环境学院教授张殿发说。在慈溪市匡堰镇徐家漕村，宁波大学的规划师主动走下来，吃住在村里，根据当地私营企业多、居住与生产混杂的特点设计了村庄规划，不但考虑到了简单生产的需要，而且还缩短了生活与生产污水处理的管道，减少了基础设施配套成本，为村里节约了开支。（记者李亚彪）

　　（来源：半月谈）