环保派出机构工作实况披露地位尴尬遭遇执法难

　　前天，是马宁任职国家环保总局西南环境保护督察中心主任整整9个月的日子。

　　9个月前的这一天，2006年9月3日，怀揣着一纸任命书，马宁离开北京赴成都。“虽然身无分文但却踌躇满志。”回想起那一天的心情，马宁说了这样一句话。

　　马宁上任9天之后，即2006年9月12日，汪冬青也离开北京，赴西安就任国家环保总局西北环境保护督察中心副主任职务(主持工作)。汪冬青说，走的那天，他没有坐飞机，而是选择了乘火车。

　　与其他三大环保督察中心主任的到任相比，马宁、汪冬青的到任显得格外亮眼，因为，他们此前都是在国家环保总局的直属机构任职。“他们的行动或许更能体现国家环保总局的风格。”这是人们的普遍想法。

　　随着马宁、汪冬青的就位，国家环保总局环境保护督察中心也正式从幕后走到台前。

　　全新定位:干的就是得罪人的事

　　西南地区5省区，53个地州市，511个县。来成都9个月后，马宁就跑了30个地州市。他说，9个月的时间，让他改变了以前的作息，“7-16”(一个星期工作7天，每天工作16个小时)更适合他目前的工作状态和工作节奏。

　　从去年11月15日，马宁所在的西南环保督察中心发出第一份“督察通知”到最近的攀枝花市工业园区环境违法问题的被查处，西南环保督察中心的这种快节奏与它的工作成效正成比例地迅速累加。

　　2006年11月15日，四川泸州电厂柴油泄漏，导致长江水体受到严重污染。接到重庆环保局的举报后，马宁迅速介入调查。事发当天，泸州方面报告进入长江的柴油为0.38吨。在长江川渝交界段现场察看后，马宁觉得这个数字很有问题：“如果是0.38吨，平水期1万个流量的长江，由泸州奔腾到重庆近200公里，对下游的影响应该很小，可是在重庆水域仍看到了大片油污。”

　　1小时后，新核实的数字出来了，进入长江的柴油为16.945吨。两个数字相差44倍。

　　泸州电厂漏油事件被国家环保总局定性为重大污染事件。国家环保总局西南环保督察中心此后发出全国区域环保督察第一份“督察通知”。

　　泸州污染事件中，有6个人受到处分，泸州电厂被罚款20万元，泸州市半年内不得上新的投资项目，泸州电厂在建工程停工整改。

　　半个月前，西南环保督察中心接到媒体举报，称攀枝花市工业园区环境违法问题严重。在得到了国家环保总局的授权后，西南环保督察中心先后两次派督察人员前去调查、核实。调查发现，攀枝花市4个工业园区环境违法问题确实严重，近一半企业未批先建，工业废水超标上百倍。

　　昨天，马宁告诉记者，攀枝花的环境违法问题已经有了初步的查处结果，有7人受到了查处。

　　就攀枝花市工业园区的环境违法问题，曾去暗访过的记者颇知其中深浅：“你就不怕得罪人吗？”马宁说：“我干的就是得罪人的事，有什么可怕的。”

　　比马宁年长几岁的汪冬青，行事风格突出一个“稳”字。汪冬青说，这或许与他在环保总局工作二十多年，曾经参与组建过国家环保总局办公厅有关处室、中华环保联合会、西北环保督察中心这些经历有关。在接受记者采访时，汪冬青没有过多地讲述他们督办环境违法案件的情况。但是，他告诉记者，目前，他们已经组建完成了西北五市环境监察执法协作网，并开展了一系列的执法调研。

　　不愿多说的汪冬青感觉，督察这活儿挺好，大有可为。

　　与马宁、汪冬青相比，高振宁可以说是老督察了。2003年，在国家环保总局试行建立环保督察中心时，高振宁就拥有环保督察中心主任身份了。至今，他在环保督察中心主任的位子已经坐了4年。

　　由于时代不同，高振宁这个环保督察中心主任感觉更多的是苦涩。一个人两个身份，这就是高振宁。高振宁说，他的一个身份是国家环保总局南京环境科学研究所所长，另一个身份是国家环保总局华东环保督察中心主任。

　　华东环保督察中心成立之后，首先就遇到了江浙两省的跨界污染事件。江苏吴江和浙江嘉兴为了一条跨界河流的污染已争论了10年之久。2001年11月，下游居民以上游来水污染超标为由，一怒之下沉船筑坝，封堵河道。

　　国家环保总局委托华东环保督察中心出面协调此事。华东环保督察中心试图组织两省有关部门坐在一起协调此事，但得到的答复是，他们已达成协调机制，不用再坐在一起了。此后，两省相关部门多次谢绝这位环保督察的协调之意，甚至后来直接对环保督察中心说，你们插手，基层的环保工作不好搞。

　　最终，还是在国家环保总局的撮合下，2003年6月，由总局环境监察办公室与华东环保督察中心组成的联合调查组，对当地跨界河流水环境情况进行了调查。

　　4年与9个月，所经历的时间不同，所经历的事件不同。在马宁看来，环保督察中心肯定会经过过去、现在和未来。他说，时间和历史都会往前走。

　　一事一委托

　　地位尴尬遇法律障碍

　　从高振宁的难以插手到马宁、汪冬青的渐入角色，人们看到了环境督察工作前行的步伐与艰难。

　　说到艰难，马宁的体会更深刻。

　　“刚来时是没钱、没人、没办公地点。”马宁说，随着时间的推移，现在看来这些都只能算是困难。“一事一委托”的工作要求，让马宁的手脚有些放不开。相对于没钱、没人、没办公地点，马宁说，这更艰难。

　　对此，中国政法大学环境法学教授王灿发的看法是，这是必然的。

　　他的理由是：“现有的法律、法规中没有直接和明确地规定区域管理机构及其职责，区域督察机构执法缺乏高规格的法律、法规依据。”

　　受国家环保总局邀请，王灿发去年底曾对华东和华南环保督察中心调研。在接受记者采访时，王灿发向记者首次公开了他的调研结果。他的调研结论是区域督察中心在运行中遇到了法律障碍。

　　“障碍在多个方面都有所表现。”王灿发认为，首先是环保督察中心的设立缺少高规格的法律依据。他说，1989年修订颁布的环境保护法，由于当时立法的局限性，没有规定区域管理机构及其职责的内容。目前，有关环保督察中心设立的法律依据，只能从“通知”中找到。最直接的依据是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。决定提出：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督察派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。”

　　“这种低规格立法作为一个机构运行和执法的依据，肯定会有很大的局限性。”这是王灿发的忧虑所在。他说，这也非常不利于区域督察中心工作的有效开展。

　　王灿发的担心不是空穴来风。马宁告诉记者，虽然是叫督察中心，但是，他们所做得更多的是查，而不是督。没有国家环保总局的委托，他们绝不能贸然行事。“你看，我办的这些案子，每一件都是经过了国家环保总局的授权。”马宁说，“多少次，我们下去查，地方都说没问题。无奈，我们只得乔装打扮去暗访，才能发现问题。”

　　“如果你们自己主动干，查处的案子会不会更多？”对于记者的问题，马宁无语。

　　“事业单位干的却是环境执法的活儿。”王灿发说，按照现有规范性文件，把督察中心定位于参照公务员管理的事业单位，必然造成其地位的尴尬。

　　“不光这些，《总局环境保护督察中心组建方案》规定：‘督察中心由环监局归口联系和业务指导；督察中心受总局委托开展重大环境污染与生态破坏案件的查办工作，有关查办结果与处理建议报环监局，由环监局提出处理或处罚意见。’从性质上看，区域环保督察中心是国家环保总局环境监察局职能的延伸，都具有稽查的职能，但两者的职能是否相同？是否有交叉？与现有的地方环监分局又是什么关系？”王灿发认为，现有的规定对这些问题都没有明确回答。

　　在他看来，环保督察中心与地方环保局机构的关系也未理顺。“遇到环境应急事件或重大环境污染案件，地方环保局应向谁汇报，总局还是督察中心？督察中心应如何参与其中？”

　　通过对华东、华南环保督察中心的调查，王灿发发现，由于身份地位模糊不清，环保督察中心到现场调查都需要事先由总局与地方环保部门沟通后，才能得到地方环保部门的配合，没有地方环保部门的引领，很难进入事故现场和企业内部进行调查取证，给现场快速取证带来很大的困难。

　　工作规则正在制定

　　“打工仔”身份有望改变

　　9个月的督察生活令马宁有了新感悟。他说，心的蜕变就是在这9个月里完成的。

　　“法律底线不能突破。”这是马宁挂在嘴边的一句话。他说，事实上，他也是这么做的。他告诉记者，来到地方后，特别是深刻感受到经济不发达地区人们对经济发展的渴望之后，坚守法律底线就成了马宁手中的最后一道王牌。“说什么都不能让步。”

　　他说，经过9个月的工作、思考，思考、工作，他理解了不发达地区从上到下对GDP渴望的道理。“一个地区连公务员的工资都发不出来，想办法弄钱肯定是这个地方排在第一位的任务。找钱，钱从哪来？你这个地方，说消费消费不行，说进出口进出口不行。”马宁认为，吸引投资成了这些地区挣钱的惟一办法。“你说吸引投资人家就来了吗？要人才没人才。无奈，只有降低门槛，什么门槛？环境保护的门槛呗。”马宁说，为了吸引来投资，一些地方不惜冲破环保法律底线，三同时不要了；环评形式有了，过；甚至连排污费都减免了。

　　初来时的美好理想与残酷的现实发生着激烈的碰撞。马宁苦恼、彷徨。迁就地方，就要牺牲法律，由破坏环境赚来的100块钱，可能要拿出1000块甚至一万块钱来修复环境，而生态环境一旦遇到破坏还有可能永远不能修复；不迁就地方，西南地区经济确实不算发达。

　　无数次的内心交锋，使马宁的心开始发生蜕变：如何在现实与法律要求之间给督察中心找到合适的生长点，这就是必须坚持法律底线不能破。马宁说，只要是不穿越法律底线，他都可以理解，都可以不计较。

　　这是马宁给自己和西南环保督察中心的定位。王灿发认为，其实，这也是环保督察中心建立的根本所在。

　　“国家环保总局对目前各环保督察中心的工作相当满意。”专门负责给各督察下命令的国家环保总局环监局的一位负责人这样告诉记者。他认为，尽管没有执法权，尽管是事业单位，但是，“国家环保总局看不到摸不到的，通过环保督察中心，情形大为改观。最起码信息失真的问题已在很大程度上得到了抑制”。

　　“下一步，就是如何解决环保督察中心身份的问题了。”这位负责人表示，国家环保总局正在考虑出台有关工作规则，对环保督察中心的权力，主要是执法权进一步给予明确。他认为：“现在的‘打工仔’很有可能升格为监督者、督察者。”

　　管理层的乐观并没有改变学者的担忧。王灿发认为，还是应该尽快建立区域环境管理的法规体系，明确区域督察中心与国家环保总局和各职能司局办和各省级环保部门的关系。否则，“一旦行政相对人提起诉讼，督察中心就有可能陷入被动”。

　　对于王灿发的担心，马宁说，他不愿看到，更不希望自己被他言中。（记者 郄建荣）

　　（来源：法制日报）