一国两制中的香港人大代表

　　中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权，同年底，在香港当地选举产生了参加第九届全国人民代表大会的代表。香港作为独立的选举单位选出全国人大代表、自行组团每年赴北京参加全国人大会议，这是香港回归祖国的一个标志，就如同宣布成立香港特别行政区、升起国旗和区旗、解放军进驻、外交部驻港公署揭幕等一系列变化一样。

　　香港选出人大代表，是落实香港《基本法》第二十一条，体现了中央与香港特别行政区的宪制关系。回归十年来，随着全国人大制度不断发展、完善，香港人大代表配合全国人大常委会和中央有关部门，积极探索在“一国两制”中发挥角色，通过实践积累了不少新经验，总结出不少新认识。以下我谈三点体会：

　　一、人大制度与特别行政区的关系

　　回归之初，有一种讲法，谓“人大制度不在香港实施”；接着还加以强调，说香港的全国人大代表“没有监督香港特别行政区政府的职责，不干预香港特别行政区政府的工作，不干预香港特别行政区高度自治范围内的事务”。不少人于是形成一种印象，好像人大制度是“一国两制”里“另一制”的事，与香港特别行政区这一制无关。一位香港人大代表曾经满怀委屈感叹：“只有过了罗湖桥，才感觉到自己是人大代表！”

　　经过实践引发思考，以上说法显然经不起推敲。就如说“中国宪法不在香港实施”一样全国人大基本法委员会委员饶戈平教授指出：“宪法和基本法共同构成特区的宪制基础，要把基本法放在宪法规定的国家体制下来认识。”见2007年4月4日在香港《全面认识基本法的性质和定位》。，笼统地讲“人大制度不在香港实施”也至少欠准确。在地方层次上，香港的确不设人民代表大会。但是，人大制度是我们国家的根本政治制度，香港是我们单一制国家的一部分，处于我国统一体制之中，与人大制度是有联系的。香港《基本法》就是依据宪法由全国人民代表大会通过颁布的。香港特别行政区的高度自治，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，都是全国人民代表大会根据宪法授予（《基本法》第二条）。这授权的主体是中国人民，当中包括香港同胞，制度上就是由全国人民代表大会表决实现。未经授权的事项，香港特别行政区需要取得全国人大或其常委会的授权才能进行（《基本法》第二十条）。此外：

　　—香港特区行政长官对中央人民政府和香港特别行政区负责（《基本法》第四十三条），而中央人民政府是由全国人大选举产生的，要向全国人大负责；

　　—香港立法会制定的法律，须报全国人大常委会备案（《基本法》第十七条）；

　　—香港终审法院法官和高等法院首席法官的任免，要报全国人大常委会备案（《基本法》第九十条）；香港的法院审理案件，如涉及已由全国人大常委会作出解释的《基本法》条文，必须以这解释为准（《基本法》第一百五十八条）；

　　—香港政制循序渐进发展，行政长官产生办法如需修改的话，要经全国人大常委会批准；立法会产生办法和表决程序如有修改，要报全国人大常委会备案（《基本法》附件一、二）；

　　—香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，从法理上讲，也是由全国人大通过基本法授权，由特区政府负责管理、开发和使用的（《基本法》第七条）。

　　以上种种，说明人大制度并非“一国两制”中的另一制，而是香港所处“一国”之中的根本政治制度。如果把香港选出的全国人大代表排拒于“这一制”之外，以为他们的角色仅限于到罗湖桥以北，那便有违宪制理念。经过香港人大代表这些年来的共同努力，他们在香港的声望和影响力持续提高，人大代表的角色在这一制里受到更大重视，越来越多各界知名人士有志于参与代表选举。

　　二、对香港人大代表的要求

　　香港代表依法参加最高国家权力机关的工作，每年到北京出席全国人大会议，表决时手中的一票，与内地各省市代表是完全同等的。宪法规定“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”；以及“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”（第七十六条）宪法和有关法律对全国人大代表的基本要求，应该对香港代表同样适用，不可能是另一套标准。

　　人大代表职务是严肃的、政治性的职务。香港人大代表必须“模范地遵守宪法和法律”，这标准明显高于一般香港居民的义务。（《基本法》第四十二条说明香港居民的义务是遵守香港法律。）从工作的实际需要来说，香港代表到全国人民代表大会上参政议政，既要反映香港市民的意见，也要对国家情况和内地事务有较多了解。所以，香港选举产生的人大代表都应该符合基本的标准，不能降为对一般群众的要求。1997年11月第一次在香港特别行政区举行全国人大代表选举的时候，受全国人大常委会委托前来主持选举工作的秘书长曹志便在讲话中指出：“当选的香港特别行政区全国人大代表，作为最高国家权力机关的组成人员，应当爱国爱港，拥护‘一国两制’的方针，拥护和遵守中华人民共和国宪法、香港特别行政区基本法和法律，依照全国人民代表大会议事规则等法律履行代表的职责。”

　　从第九届到第十届全国人大香港代表选举，依照全国人大制订的办法举行，成功选出了爱国爱港人士为代表。当然，爱国爱港人士涵盖广泛的范围和宽阔的政治光谱，包括来自不同界别和阶层。参加最高国家权力机关的香港人大代表应该具有广泛代表性，而对每名代表所要求的政治素质标准，则是必须坚持的。由于历史和现实的原因，香港社会里还有形形式式的反对派，还有破坏力量。邓小平早说过：“能够设想香港没有干扰，没有破坏力量吗？我看没有这种自我安慰的根据。”邓小平《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，1987年4月16日。所以在社会上推动包容、促进和谐的同时，必须始终保持清醒头脑。

　　三、更好地发挥香港代表的作用

　　过去十年来，香港人大代表积极探索在“一国两制”下履行职责，总是一直希望能够更好发挥角色，希望能够为国家、为香港多作贡献。全国人大常委会的领导也总是鼓励香港代表在国家层面上认真参政议政，同时也多为香港繁荣稳定作建树，包括作为社会上具影响力的人士，努力引导民众，支持特区政府依法施政，维护和发展香港社会的良好局面。

　　香港人大代表的实际工作是有成效的，包括在国家大政方针的制定和实施中参与了意见，以及有效推动了香港与内地的合作交流，同时反映了香港民意、转达申诉和帮助解决疑难，为市民办了实事。近年，香港行政长官曾荫权建立一项惯例，每年两次与香港人大代表集体会面，听取对香港政治、经济、民生等各方面施政的意见。事实证明，香港人大代表只有支持而不会妨碍香港特别行政区政府的工作；在香港高度自治范围内，香港人大代表发挥了建设性的积极角色；香港人大代表既没有、也不可能成为“另一个权力中心”。

　　人大代表的角色固然首先是政治性的。“代表执行职务是一种政治行为，是一种政务活动。”《人大代表手册》，全国人大常委会办公厅联络局编，2003年1月，第238页。香港人大代表期待发挥更大角色，首先应是在政治上。香港经历了一个半世纪的殖民统治，回归以后，需要持续在本地社会里培育和壮大爱国爱港力量，这是贯彻强政励治、维护长期繁荣稳定的根本保证。经选举产生的香港全国人大代表，是公认的最旗帜鲜明的爱国爱港人士。他们的政治角色发挥得如何，是关乎香港政治大局的重要因素。就如香港特别行政区的政制发展来说，其要旨在于体现中央领导、“港人治港”和依法施政的有机统一。明显地，香港人大代表作为当地选举产生的中央建制组成人员，在政制发展中可以发挥关键角色。

　　在香港这样一个现代化的大城市里，人大代表要切实成为“国家机关与人民群众紧密联系的桥梁和纽带”《人大代表手册》，全国人大常委会办公厅联络局编，2003年1月，第238页。，就必须运用现代化的手段，有组织、有系统地拓展人脉网络、沟通交流、传播推介、汇集反馈、及时回应等工作，才能真正发挥政治影响力，与社会上不同的政治观点作竞争。如果仍然依靠代表个人操作，效率十分低下，难以适应时代与环境的要求。代表履行职务需要有物质保证。自香港回归之初，全国人大常委会办公厅就委托新华社香港分社（后改为中央驻港联络办）协助办理香港代表履行职责的日常事务。2005年中共中央转发有关全国人大的《若干决定》后，全国人大常委会办事机构与中央驻港联络办配合，进一步加强了对香港代表的支援服务。在享有中央机关提供支持的同时，香港代表也需要在本地得到方便去开展联系市民的工作，就如内地省市的全国人大代表在地方上得到省市人大常委会的服务一样。这还需要各有关方面提高认识，勇于开拓，创出新条件和新机制。

　　以上主要讲了从“一国两制”的完整理念中去认识香港人大代表的角色，避免局限为“另一制”的片面理解。面向香港实践“一国两制”迈进新的十年，以及全国人大明年换届，预期香港人大代表未来将会在心情舒畅中发挥出更大作用。（作者曾德成先生为第七、八、九、十届全国人大代表。）