《节能减排综合性方案》的出台，是一系列重大政策方针的延伸与细化，在操作层面将更见实效。
6月13日，也就是2007年全国节能宣传周的第四天，温家宝主持召开国务院常务会议，再次指出“节能减排形势严峻”是当前经济运行中存在的六大突出问题之一，而“加大节能减排工作力度”更是被提升为当前的工作重点之一。
6月初，《节能减排综合性方案》（简称《方案》）正式出台，明确了2010年中国实现节能减排的目标任务和总体要求，并出台了八个方面的措施大力促进节能。在这份文件中，无论是对节能减排的执行力度，还是对节能减排的资金投入，中央决策层强化节能减排工作的决心与意志都表露无遗。
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政策密集出台的背后
“这些政策措施如此紧迫密集出台的背后反映的正是我国严峻的节能形势”，能源研究所副所长戴彦德开门见山地对《瞭望》新闻周刊表达着他的忧虑，“‘十一五’规划到目前已实施了近一年半，但2006年单位能耗只下降了1.23%（应该在4%左右），主要污染物排放不降反升，若不加以有效控制的话，那么‘十一五’的节能减排目标就将难以如期完成。”
种种迹象表明这种忧虑不无道理。
从今年的情况来看，尽管我国节能减排形势趋于好转，资源综合利用水平得到了提高，但是，节能减排的形势却依然严峻。能源消耗总量居高不下，尤其是高耗能、高污染行业反弹压力巨大。
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数据显示，一季度，钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材等六个高耗能行业的增加值占规模以上工业的33%左右、用电量占工业用电量的64%左右、能耗占全国工业能耗的70%左右。这六个行业增加值增长20.6%，比规模以上工业增速快2.3个百分点；用电量增长18.2%，比工业用电量增速快1.4个百分点；而且，部分高耗能产品出口出现大幅增长之势。
多位接受《瞭望》新闻周刊采访的研究者都认为，实现“单位GDP能耗下降20%”的节能目标是有难度的。
谈及此，能源研究所环境中心主任徐华清解释说，这是现实国情与目前特殊的发展阶段使然，是深层次矛盾的综合反映。经济快速增长的同时，粗放型经济增长方式在短时间内难以根本改变。自2002年底起，由于需求拉动，“高投入、高能耗、高污染”的产业投资便持续增加，至今很多已进入产能释放阶段，进一步加大了实现节能减排目标的难度。这些现实情况使节能减排工作面临巨大的压力和挑战。
戴彦德分析认为，实现既定的经济发展目标，存在着一个刚性的能源需求。这个刚性的能源需求量对中国是一个很严峻的挑战，“十五”期间能耗消费的增量，几乎相当于改革开放前20年的能源消费增量，或者说几乎相当于改革开放前期的能源消费总量，如果今后按照这个速度增长，恐怕资源和环境都无法承载。
这一矛盾已开始显现，在国务院发展研究中心张立群研究员看来，目前经济发展与资源环境的矛盾比较尖锐，在节能减排没有取得明显成效、还没有形成一种环保节能的发展模式之前，经济发展的速度与资源环境的压力关系很大，所以若固定资产投资在现有水平上进一步加快，对整个经济增长的稳定性将会有一定威胁。
此外，这些高耗能、高污染产业过快增长，也反映出节能减排工作仍存在一些认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力的问题。
正因如此，才有了此次《方案》的高调出台，在《方案》中特别指出，要把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标。
“节能减排”脉络日渐明晰
从纳入国家高层视野再到《方案》最终浮出水面，可以说，既是节能减排政策酝酿制订的过程，也是“合理利用资源、保护环境”的思维脉络日渐明晰的过程。
回顾这一过程，徐华清告诉本刊记者，党中央国务院历来高度重视能源利用工作，特别是近年来在节能减排领域采取了一系列举措，这是贯彻落实科学发展观的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。
在采访中，《瞭望》新闻周刊梳理出一条“节能减排”的发展脉络：
1998年1月我国开始实施《中华人民共和国节约能源法》，标志着中国的节能工作逐步纳入法制化和规范化轨道。
2004年6月，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，讨论并原则通过了《能源中长期发展规划纲要(2004年—2020年)》(草案)，把能源规划纳入经济社会发展总体规划，对中国未来20年的发展有着非同寻常的意义。
2007年“两会”期间，温家宝总理在政府工作报告中提出，今年要把节能降耗、保护环境和集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，以促使经济“又好又快”地发展。要将“好”和“快”统一起来，把经济增长过程中的能源消耗、污染排放和环境代价降下来，增加经济发展的效益、质量和后劲。
2007年4月25日，国务院成立节能减排工作领导小组，负责部署节能减排工作，协调解决工作中的重大问题，并由温家宝总理任组长，曾培炎副总理任副组长。进一步改革和完善了节能监管体制，提高了节能减排工作的权威性和有效性。
6月3日，国务院公布了《节能减排综合性方案》。
“《方案》是对节能减排领域一系列重大政策方针的延伸与细化，既与‘十一五’规划提出的节能降耗和污染减排目标保持了连贯一致性，又在操作层面赋予了实质内容”，徐华清这样告诉本刊记者，“相比之下，《方案》比以往的政策法规更具体，操作性更强，不但提出了目标任务、总体要求，而且有四十五项具体措施、十大重点工程作为保证”。
《方案》进一步明确了“十一五”实现减排工作的目标：除了二氧化硫和化学需氧量减少10%两个约束性减排目标外，还包括城市污水处理率不低于70%、工业固体废物综合利用率达到60%以上两个污染治理目标。《方案》还进一步落实了水污染治理和燃煤电厂二氧化硫治理重点工程项目，进一步加大了对烟气脱硫设施、城市污水处理厂和垃圾处理设施运行管理和监督，进一步完善了激励和约束机制。
重点仍是控制“两高”行业
在发展改革委能源研究所原所长、国家能源领导小组专家组成员周大地看来，当前结构调整缓慢是节能目标没有实现的主要原因，换句话说，正是由于重化工业增长过快直接导致了能源消费增速不减。
从今年1至4月的数据来看，重化工业增长速度超过了19%，钢铁、水泥等高耗能产业增长在20%以上。可见，我国要实现节能减排目标需在结构调整上下功夫。
《瞭望》新闻周刊在采访中也了解到，据测算，如果我国服务业占GDP比重提高1%，工业比重下降1%，单位GDP能耗可相应降低约1%；如果工业中的高技术产业比重提高1%，而高耗能行业比重相应下降1%，单位GDP能耗可相应降低1.3%。
正因如此，《方案》将调整和优化产业结构、严格控制高耗能、高污染行业增长摆在了突出位置。通过严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛；抓紧建立新开工项目管理的部门联动机制和项目审批问责制，严格执行项目开工建设的“六项必要条件”；还将实行新开工项目报告和公开制度；建立高耗能、高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成进度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制；落实限制高耗能、高污染产品出口的各项政策；加大差别电价实施力度，提高高耗能、高污染产品差别电价标准；组织对高耗能、高污染行业节能减排工作专项检查，清理和纠正各地在电价、地价、税费等方面对高耗能、高污染行业的优惠政策。
同时，《方案》还对全国十三个高耗能行业落后生产能力的淘汰列出了具体的时间表。对不按期淘汰的企业，地方各级人民政府将依法予以关停，有关部门依法吊销生产许可证和排污许可证并予以公布，电力供应企业依法停止供电。对没有完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排投资的项目，实行项目“区域限批”。国务院有关部门每年向社会公告淘汰落后产能的企业名单和各地执行情况。建立落后产能退出机制，有条件的地方要安排资金支持淘汰落后产能，中央财政通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当补助和奖励。
另一方面，节能重点工程实施工作也将正式启动，建设十大节能重点工程。
关键在于分解落实
《方案》如何能够落到实处，不仅关系到节能减排工作的效果，更成为打破节能减排困局的关节点，成为全社会普遍关注的焦点问题。
“这次是动真格的了，有严格的措施条例保障落实，有国家强制力保证执行，而不再只是国家的宣传引导了，包括我们厂在内的37家工厂，如果仍然不能稳定达到排放标准，都将被淘汰关闭”，广东某地化工厂厂长这样对本刊记者说。
一位地方环保局的负责人告诉《瞭望》新闻周刊，“我们在政策落实的过程中一直强调，‘十一五’规划《纲要》提出的万元GDP能耗降低20%和主要污染物排放减少10%的目标，是具有法律效力的约束性指标，含糊不得、马虎不得”。
采访中，相关负责人和研究者认为，下一步工作的重心是做好《方案》分解落实工作，从规划落实、指标落实、节能工程落实等方面明确责任主体。具体来说，要依据各部门的职责分工，将《方案》的主要目标和任务的责任分解到相关部门；把节能减排各项工作目标和任务逐级分解到各市（地）、县和重点企业。
《方案》明确提出，政府要真正落实其监管主体的职责，发挥主导作用，并将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行问责制和“一票否决”制。
同时也对重点企业节能减排管理作了安排。“十一五”期间全国千家重点耗能企业实现节能目标为1亿吨标准煤，今年实现节能目标为2000万吨标准煤。因此，重点企业的节能减排工作是否到位亦将成为关键。(彭涛)
节能减排综合性工作方案共分10大部分，即目标任务和总体要求、控制增量，调整和优化结构、加大投入，全面实施重点工程、创新模式，加快发展循环经济、依靠科技，加快技术开发和推广、强化责任，加强节能减排管理、健全法制，加大监督检查执法力度、完善政策，形成激励和约束机制，加强宣传，提高全民节约意识、政府带头，发挥节能表率作用。
新华网北京6月3日电(记者 江国成 张毅)部分中国专家认为，只要各地认真落实中央政府节能减排综合性工作方案，通过制度创新和提高全民节能减排意识，中国完全能够实现“十一五”（2006－2010）期间，单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的目标。
《节能减排综合性工作方案》指出，到2010年，中国万元国内生产总值能耗将由2005年的1．22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％。“十一五”期间，中国主要污染物排放总量减少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（ＣＯＤ）由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70％，工业固体废物综合利用率达到60％以上。
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