保回归十年繁荣稳定 人大“三释”香港基本法

　　香港回归和基本法实施十周年了。其间，全国人大常委会对基本法进行了三次释法，保证了香港回归以来的繁荣稳定。

　　三次释法形成了独特的释法模式，创制了“一国两制”下的法律解释制度，发展了我国宪政制度，有着重要的文本价值和研究价值。

　　基本法实施十年来，通过三次释法和长期的磨合，香港作为一个普通法地区，已经转变成为内地大陆法法域的组成部分。

　　“下周，我要去香港参加基本法实施十周年座谈会。”6月21日，全国人大常委会香港基本法委员会委员、澳门基本法委员会委员、清华大学法学院副院长王振民告诉《民主与法制时报》记者，最近，随着香港回归十周年来临，各种庆祝活动较多，“日程排得满满的”。

　　此前，全国人大在京连续召开了纪念香港基本法实施十周年座谈会、研讨会。有外电报道说，会议规格很高，集合了整个内地和台港澳地区研究基本法的官员、学者和专家，特别是吴邦国委员长发表了关于“香港特别行政区的高度自治权来源于中央授权”、“香港不存在所谓‘剩余权力’问题”、“基本法是一部授权法”的讲话，表明中央这次集中庆祝香港回归十周年不单单是一次纪念活动，而是预示中央在未来会积极研究和运用基本法，确保香港的政制按照“一国两制”的方向发展。

　　“香港政制的发展应该既有利于保持‘两制’，也要有利于‘一国’的提升。”王振民说，“长期以来，政制发展一直是香港社会面临的一个重大课题。而只有严格遵循基本法的规定，才能够妥善处理香港政制发展的问题。”

　　“推动香港政制发展的决定权不是由香港决定的，更不是由香港哪一个政治派别决定的，而是由中央决定的。”国务院发展研究中心港澳研究所高级研究员董立坤告诉记者，“香港是中国一个地方行政区，香港政制是中国的地方政制，中央政府应当主导香港的政制发展。”

　　对香港政制发展，虽然基本法有明文规定，但“香港社会围绕香港政制发展问题的讨论，有些看法不符合‘一国两制’的原则和基本法的立法原意。”王振民说，“为了澄清大是大非的原则性问题，更好地贯彻实施基本法，全国人大常委会先后对基本法进行了三次释法。”

　　对于全国人大常委会的三次释法，董立坤认为，“这是中央确保基本法在香港得到正确实施的重要措施，是全国人大常委会的一项宪制权力。”

　　“全国人大对香港基本法三次释法，从数量上看，人大释法的次数并不多，但是影响巨大，成功化解了香港回归以来的三次危机。吴邦国委员长在多种场合都提到要总结释法经验，这是一项前无古人的事业。”一位宪政学者告诉记者，“三次释法创制了具有中国特色的法律解释制度，形成了独特的释法模式，有着重要的文本价值和研究价值，必将在中国法律解释制度史上留下浓重的一笔。”

　　对全国人大的三次释法，王振民概括为，“一国两制”下的法律解释制度。“立法解释在中国运用得并不多，宪法性的解释更是鲜有。但是，在‘一国两制’下，宪法性的解释却被频繁地运用，这是我国宪政制度很大的发展。”

　　 释法内容事关香港政制

　　第一次释法是“解释居港权”。

　　1998年，有一千多名港人在内地所生的子女(包括婚生和非婚生)，因没有香港特区政府颁发的居留权证书，特区政府欲将其遣返内地，要求他们在办理申请批准手续后，按照先后顺序合法来港居住。在被遣送的无证儿童中,有4人对此不服，遂以香港特区政府剥夺他们依法应该享有的权利为由，诉诸法院讨要“说法”。这便是吴嘉玲、吴丹丹、陈锦雅、张丽华诉入境事务处处长案。

　　诉讼几经周折后，上诉到特区最高法院(终审法院)。1999年1月29日,终审法院判决香港政府败诉：按基本法规定，所有香港永久居民在内地所生的子女，都可享有居留权，这些子女无须经内地有关机关批准，即可进入香港特区定居。判决同时指出：香港终审法院享有宪法性管辖权，如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触，香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。

　　“终审法院的这个判决，表明它对全国人大的决定具有违宪审查权。”董立坤介绍说，“判决后舆论大哗。面对由此引起的轩然大波，终审法院接受了香港政府律师的请求，于1999年2月26日作出澄清，表明特区法院的司法管辖权来自基本法，基本法的解释权属于全国人大常委会。法院在审理案件时，所行使的基本法解释权来自人大常委会的授权。同时指出特区终审法院在1999年1月29日的判词中,并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释基本法的权力，且如果人大常委会对基本法作出解释，特区法院必须以人大常委会的解释为依据。”

　　但事情还没有了结。香港政府十分关注判决对香港造成的人口压力，并在1999年4月28日公布了评估报告：如果终审法院对基本法有关条文的解释是对的话，那么在未来10年内，便会有167万大陆居民有资格来香港定居，这样大量的移民是香港社会和其经济资源所无法承受的。香港政府终于在5月21日向国务院提交报告，建议由全国人大常委会对基本法有关条文作出解释。全国人大常委会于6月26日颁布解释，规定只有出生时父或母已为永久居民的港人在内地所生子女才享有居港权，而居权证亦须在内地申办。

　　1999年12月3日，刘港榕等17人再就居港权问题上诉到终审法院时，终审法院驳回了他们的上诉，确立全国人大的释法具有法律约束力。

　　第二次释法是“解释政制发展”，

　　也就是行政长官和立法会的产生办法。2004年香港正在进行政制检讨，“反对派”提出在2007年(第三届特首选举年)和2008年(第四届立法会选举年)“双普选”的要求。基本法的规定是，香港特别行政区根据其实际情况、循序渐进地发展民主，最终达至行政长官和立法会全部议员的普选(“双普选”)。2004年4月6日，人大进行了释法：对于2007年是否进行政改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案，这是必经的法律程序。

　　“这次解释表明，在香港实行‘双普选’并非适当时机，香港的高度自治权不包括改变现行政治体制和选举制度的权力，关于香港政治体制改革的主导权属于中央，中央有权全程(包括在启动政改时、而非只在最后的批准或备案阶段)参与。”董立坤说，“推动香港政制发展的决定权不是由香港决定的，更不是由香港哪一个政治派别决定的，而是由中央决定的。”

　　第三次释法是“解释特首任期”。

　　2005年3月10日，时任香港特首董建华正式向中央政府提出辞职报告，根据基本法第53条规定，由时任政务司司长曾荫权代理行政长官职务。但新选出的行政长官任期多长，则存有争论，有人认为任期应是新的一届，为五年任期，有人认为应是本届余下的任期，即两年任期。对此，特区政府认为，补选产生的新行政长官的任期为原行政长官任期的余下部分。据此，特区政府需要修订《行政长官选举条例》，把行政长官职位在原行政长官任内出缺时经补选产生的新的行政长官任期，以清晰明确的条文规定下来。但香港社会对此出现不同意见，有立法会议员公开表示会就《行政长官选举条例》的修订草案提出司法复核，而一旦进入司法复核程序，不可能在较短的时间内产生新的行政长官。因此，曾荫权代表香港特区政府于2005年4月6日向国务院提交了请求全国人大常委会释法的报告，2005年4月27日，全国人大进行了释法：两年任期。

　　 以被动释法为主

　　“全国人大解释基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的释法程序。”王振民告诉记者说，“首先是启动程序。根据基本法和有关法律的规定，可以启动人大释法的主体有三个：一是全国人大常委会自己主动释法，二是国务院提请人大释法，三是香港终审法院。过去十年人大三次释法，一次是全国人大常委会主动释法，另外两次是由行政长官请求、经由国务院向全国人大常委会提案而启动的，属于被动释法。”

　　三个启动释法程序的主体当中，唯有特区终审法院没有行使启动释法权。“其实，在第一次释法时，终审法院就应该请求全国人大释法。”董立坤说，“基本法第58条明确规定，香港法院在审理案件时需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终审判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。因此，特区政府启动释法程序，是对终审法院殆于行使职权的一种补救。”

　　关于人大释法是以主动行使为主，还是被动为主，在第二次释法后，全国人大常委会副秘书长、香港基本法委员会主任乔晓阳在香港回答记者提问时说，全国人大常委会这一次之所以主动“释法”，是因为“在这个基本的问题(指2007年行政长官和立法会产生办法)上，争拗不止，影响到政制发展下一步付诸实施。”“不到万不得已，人大不会出手。”这表明，被动释法是常态，主动释法是例外。

　　全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员、北大教授饶戈平认为，目前，从释法的动议到提起的程序，通过三次释法，已经基本成熟。下一步，要总结经验，就释法的权限、程序和规则作出清晰的规定。

　　人大释法的具体工作程序，应当遵循人大解释法律的一般程序。立法法专门规定了“法律解释”。2004年第十届全国人大常委会第12次委员长会议又通过了《全国人大常委会法律解释工作程序》。“但人大在解释香港基本法的时候，除了必须符合这些程序要求外，还有一些特殊的安排。例如，2005年在人大释法之前，全国人大常委会委派乔晓阳等到深圳举行座谈会，听取香港各界人士尤其是法律界人士的意见，包括反对释法或者对释法有不同看法的人士的意见。这其实类似于听证或者法的辩论。今后可以更加制度化，名称最好不要叫做‘座谈会’，而叫做‘听证会’。这样从程序上，尽管表面与法院释法的司法程序不同，但是在释法前听取各方面的意见、尤其是反对的意见，其效果和作用应该是一样的。”王振民说。

　　另外，根据基本法的规定，人大释法不同于解释一般法律，还有一个特殊程序，就是必须征求全国人大所属的香港基本法委员会的意见。这是人大解释基本法的必经程序。

　　“全国人大常委会如果不接受特区法院申请释法，要不要征询基本法委员会的意见，法律没有明文规定，这有待于将来的实践来创造宪制惯例。”王振民分析说，“基本法委员会12名成员中，一半来自内地，另一半来自香港，他们可以把香港各界主要是法律界对释法的意见，带到全国人大常委会，从而使人大释法可以照顾到香港实行普通法的特殊情况。”

　　 “一国两制”下的法律解释制度

　　全国人大每一次释法，都在香港引起强烈震动。香港大学法律系汪圆教授认为，释法争议源于两地因为法系不同，而对法律解释权存在不同的见解。

　　香港回归前，基于普通法的体制，法律的解释权属于法院，释法和司法是同一个过程，法院既是司法机关，也是释法机关。在这种制度下，法律制定出来后，立法机关就不再有发言权，法律的命运就掌握在法院的手里。由于实行严格的司法独立，司法机关在处理案件时如果需要解释法律，是不会征求立法机关和行政机关的意见的。如果立法机关对法院的解释有意见，可以修改乃至废除或重新制定有关法律，而不会解释法律。这就是普通法下的法律解释制度。

　　“尽管此前在英国治下，香港的法院所享有的法律解释权是有限的，但是，其基本精神与其他普通法地区的制度是一样的。基于香港特殊的情况，回归后，这种法律解释制度被保留下来了。”王振民说，香港特别行政区基本法是由全国人大制定的，我国又有大陆法的传统，然而基本法的实施却是在实行普通法的香港特别行政区。在处理基本法的解释问题时，立法者面临两难的境地，既要考虑到中国内地的法律解释制度，又要考虑香港普通法体制下的法律解释制度。最后折中的结果就是基本法第58条的规定，即根据宪法的规定，像中国所有其他法律一样，特区基本法的解释权属于全国人大常委会，这就与内地的法律解释制度统一起来，体现了“一国”的要求。同时也保留香港普通法下的法律解释制度，由全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时解释基本法的条款，但这种解释又是有条件的。可见这是精心设计的很特别的法律解释制度，它把内地由立法机关解释法律的制度和香港由法院解释法律的制度融合在一起了，从而同时满足了“一国”和“两制”的要求，形成了独特的“一国两制”下的法律解释制度。

　　由于香港法律界习惯于从普通法的角度来理解基本法的条款，而全国人大解释基本法遵循大陆法系释法的一般哲学和方法，即强调对法律条款原意的追求。这两种法律解释哲学显然会导致结果的不同。例如2005年香港特首董建华辞职后，新特首的任期到底是董特首的剩余任期还是一般特首完整的五年任期，从普通法的解释方法和哲学出发，明显是五年。但是从大陆法系的解释方法出发，自然是剩余任期。

　　对于全国人大第一次释法，因为是针对终审法院的判决作出的，当时海内外普遍有一种看法，即人大释法否决了香港终审法院的判决，侵犯了基本法保障的香港司法终审权和司法独立。“其实，人大的释法不影响终审法院有关判决的对人效力，案件双方当事人根据判决所取得的权利和义务仍然有效，既往不咎，释法只对将来发生的事有效力。”董立坤说，全国人大的释法明确规定，释法不影响香港特别行政区终审法院1999年1月29日对有关案件判决的相关诉讼当事人所获得的香港特别行政区居留权。也就是说，就诉讼当事人而言，终审法院的判决并没有被推翻或改变。但解释公布之后，香港特别行政区法院在引用基本法的有关条款时，应以该解释为准。也即，自人大常委会的解释生效之日，中止了香港终审法院所作判决的既判力。

　　王振民介绍说，在普通法体制下，法院的判决可以成为先例，法院以后在处理同类案件时要遵循先前的判决，这就是“遵循先例”原则。但是如果立法机关就案件所涉及的问题制定或修改了法律，改变了法院通过自己的判决就有关问题所确定的制度原则，那么法院以后处理同类案件就必须遵守立法机关制定或修改的法律。这也是普通法的原则，即“制定法优于判例法”的原则。

　　“基本法的‘最终解释权’属于全国人大常委会，但‘最终裁判权’属于特区终审法院。把‘最终解释权’和‘最终裁判权’分开，既符合中国的宪政和法律体制，又是‘一国’和‘两制’的绝妙结合。”王振民分析说，在“一国两制”体制下，中国行使宪法和法律最终解释权的机构仍然只有一个，即全国人大常委会。但是行使司法最终裁判权的机构目前已经有三个，即设在北京的终审法院——最高人民法院和分别设在香港、澳门的两个特区终审法院，这三个终审法院相互之间没有隶属关系，各自在自己的管辖区域内行使自己的司法终审权。

　　王振民认为，基本法实施十年来，通过三次释法和长期的磨合，香港作为一个普通法地区，已经转变成为内地大陆法法域的一个组成部分。(宋伟)

　　（来源：民主与法制时报）